以六邦赞成（马萨诸塞、宾夕法尼亚、特拉华、弗吉尼亚、北卡罗来纳、南卡罗来纳）、一邦反对（康涅狄格）、一邦弃权（纽约代表团赞成反对各半）通过，成为制宪会议的第一个政治决议。
不过，虽然大多数人都赞成建立一个“全国最高政府”，但这个政府应该怎么建，大家心里都没有底，具体的方案也众说纷纭。比如全国议会，有主张两院的，也有主张一院的；行政长官，有主张一人的，也有主张多人的；最高法院的下级法院，有主张设立的，也有主张不设的。至于议员、总统、法官的任期、报酬、产生方式等等，更是难以统一。这些想法如此同床异梦，甚至背道而驰，又公说公有理，婆说婆有理，会议也就从原来设想的百米赛变成了中长跑，最后又变成了马拉松。于是，随着讨论的深入，代表们发现，建立全国最高政府这件事，远没有想象中的那么简单。就连特拉华代表团团长里德都认为仅仅改良邦联体制已无济于事。里德在6月6日的发言中说，对旧邦联体制作些修修补补，不过是在旧袍子外面套新衣服。邦联本来就是建立在一些临时性原则基础之上的，不可能持久，也没法修补。唯一的出路，是在新基础上建立一个好政府。这也是大多数代表的共识。看来，这次会议的任务不但要由修约变成制宪，同时还要由改制变成建国。txt电子书分享平台
三 合众国向何处去（2）
建国的关键，也在授权，但情况与制宪有所不同。制宪要解决的，是新宪法从哪里获得授权；建国要解决的，则是新宪法向什么人授权。也就是说，制宪的麻烦是“谁来授”（人民授权还是各邦授权），建国的麻烦是“授给谁”（全国政府还是各邦政府）。因此，制宪的分歧，主要表现为邦权与民权之争；建国的分歧，则主要表现为邦权与国权之争。用兰欣6月20日的话说就是：制宪会议到底是坚持现在的邦联制，还是要背离这个基础？而用伦道夫6月16日的话说则是：是死守联盟方案不放，还是实施建国？
麦迪逊他们当然是主张建国的。实际上，按照麦迪逊最初的想法，是要没收各邦政府权力，集中于“全国最高政府”，只不过没有明说罢了。明确说出这一主张的是汉密尔顿，时间是在6月18日。汉密尔顿是5月18日到会的，但整整一个月基本保持缄默。一是出于对那些年长资深、德高望重的代表的尊敬，二是因为自己处境尴尬，──他和本邦代表团另外两位代表的观点实在是根本对立。但在6月18日，他忍不住作了长达五个小时的发言，集中阐述了他的制宪纲领和建国主张。他认为，如果还让各邦抓住主权不放，那么，无论对邦联制度如何修补，都将无济于事。唯一的办法，是把全部主权都集中到一个总体政府，哪怕这个政府是君主制的。因为在他看来，大不列颠政府，是世界上最好的；而英国人能把国家治理得那么好，则要归功于他们杰出的宪法。因此，君主立宪制，是最好的制度。如果我们的君主还是选出来的，那就更好了。相反，要在如此辽阔的国土上建立一个共和政府，则叫人绝望；而再给邦联议会扩权，则不是造成一个坏政府（什么事情都做不了），就是不再有政府（政府权威被各邦瓦解）。反正，在同一疆域内，不可并存两个主权。所以，总体政府必须吞并各邦，否则它就会被各邦瓜分。
显然，这是典型的“国权主义”言论。“国权主义”通常称作“国家主义”。其政治纲领和观点，是主张建设单一制民族国家（nation）。与此相对应，主张将美国建成联邦（union）的，则被称为“联邦主义”。但联邦是最后妥协的结果，此前并没有什么“联邦主义”，也没有国家主义和联邦主义之争，只有强调国权的一派和强调邦权的一派。后者被称作“邦权主义者”。邦权主义和强调国权的主张相互妥协，就产生了“联邦主义”。所以，在双方达成妥协之前，“邦权主义”的对立面就应该叫做“国权主义”，不应该叫“国家主义”，就像《联邦宪法》生效以前的State应该叫“邦”不能叫“州”一样。妥协之后，仍主张建设单一制民族国家的，就叫“国家主义”；仍主张维持邦联制度的，就叫“邦联主义”；而同意国权与邦权并存的，则叫“联邦主义”。我认为只有这样说，才是尊重历史，也才能解释为什么原来的“国家主义者”（实为“国权主义者”）后来会变成“联邦主义者”。
麦迪逊和汉密尔顿一样，开始也是“国权主义者”，不过不像汉密尔顿那么激进，也不像他那么锋芒毕露。他只是提出了一个“建立全国最高政府”的主张。但即便如此，一个“全国”，一个“最高”，便足以让许多人产生疑虑。事实上会议刚刚开始，就有南卡罗来纳的两位平克尼代表提出了疑问，其中查尔斯·平克尼先生问的，就是“伦道夫先生的意思是不是要完全废除各邦政府”。此后，6月2日，特拉华代表迪金森；6月6日，特拉华代表里德；6月8日，马萨诸塞代表格里，也都提出了类似的问题。这些人并不是或不完全是“邦权主义者”，却也都主张保留或适当保留邦权，可见事情绝非汉密尔顿想象的那么简单。
坚定的“邦权主义者”主要是马里兰的路德·马丁和纽约的兰欣。而且，他们都拿英国来说事。兰欣在6月20日说，“国权主义”将要造成的伤害，比起当年的大不列颠来，简直是有过之无不及。路德·马丁在6月19日的发言中则说，脱离了大不列颠，就使十三个邦处于自然状态，只不过结成联盟罢了。它们加入邦联时是平等的，现在也是平等的。如果谁要把它们弄得不平等，他自己是决不会让步的。
路德·马丁的这个说法遭到了威尔逊的反驳。威尔逊说，谁说各殖民地从大不列颠独立出来时它们也就彼此独立了？《独立宣言》可不是这么说的（他把《独立宣言》又读了一遍）。《独立宣言》说：“这些联合殖民地从此成为而且理应成为自由独立之邦”。可见，各邦是独立了，但不是“单独独立”，而是“联合独立”。而且，独立之时，即已是邦联。这意思当然很清楚：没有联合，就没有独立。我们这些邦，和本来就独立的那些国家不是一码事！
不过，话虽这样说，但威尔逊也好，麦迪逊也好，伦道夫也好，甚至汉密尔顿也好，其实心里都很清楚：各邦政府是不能完全废除的，各邦邦权也是必须适当保留的。因为合众国毕竟是各邦联合的结果。没有联合，固然没有各邦；没有各邦，也不会有联合。从这个意义上讲，特拉华代表迪金森的观点是对的，──邦，是未来国家长治久安的基石。
因此，6月20日，即制宪会议第二阶段的第一天，与会代表一致同意将制宪方案中“全国政府”（National Government）这个称谓，改为“合众国政府”（Government of the United States）。这不是文字游戏，也不是偷换概念，而是建国理念的重大变化。它意味着国权主义和邦权主义心照不宣的暗中妥协。因为几乎所有的代表都地意识到，邦联制和单一制恐怕都行不通。他们为未来的美利坚合众国设计的，将是一种新的国家制度──联邦。
事实上，要想既树立国权，又保留邦权，就只能实行联邦制。因为只有联邦才既有全国宪法和全国政府，又有各邦宪法和各邦政府。不过，这个问题的最终解决，却又是由另一个难题引起的。这就是：蛋糕应该怎么分？
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四 蛋糕应该怎么分（1）
所谓“蛋糕应该怎么分”，其实也就是议会的席位应该怎么分配。
在这里，我们必须交代一下“政府”这个概念。制宪会议要建立的“全国政府”（National Government）或“合众国政府”（Government of the United States），其名称都是Government。这个Government，和我们国家“四套班子”（党委、政府、人大、政协）中的“政府”，不是一个概念。他们的那个“政府”（Government），包括立法、行政、司法三个部门，合起来才叫“美国政府”或“联邦政府”。这三个部门当中，最重要的又是立法部门（国会），至少在制宪会议代表眼里是这样。所以，国会如何建立，就成了讨论的重点，而争论的焦点，则在于席位的分配。因为大家都明白，谁占有了议席的多数，谁就控制了这个国家。
这当然非争不可。其实，所谓民权与邦权之争，或者邦权与国权之争，甚至民主与共和之争，说穿了就是席位之争。席位的安排有两种方式。一种是以人口或财富为基数，按一定的比例分配，比如每四万人选举一名议员。这个叫做“比例制”。还有一种是不论大小贫富，每邦一票，邦邦平等。这个叫做“平等制”。比例制和平等制都有道理，也都有依据。比例制依据的是民主原则。既然要民主，则民意代表（议员）的名额当然应该按选民的人口来分配。平等制依据的是共和原则。既然要共和，各邦的主权就应该平等。何况所谓作为邦联的“美利坚合众国”，本来就是平等各邦每邦一票联合起来的。所以邦联议会也好，这次制宪会议也好，一旦需要表决，都是按邦计票。
这样一种表决方式是麦迪逊他们要改革的重点。因为麦迪逊他们的想法，原本是要建立一个单一制民族国家，把十三个邦变成类似于省的行政区域，岂能再同意每邦一票？何况这种表决方式明显有利于小邦，对大邦不够公平。所以会议一开始（5月30日），麦迪逊、伦道夫、汉密尔顿等人就把这个问题提出来了。他们或者主张明确规定“全国议会的席位按人口比例分配”，或者建议措辞为“全国议会的席位分配不再遵循现行体制”。但不管话怎么讲，意思都一样。麦迪逊明确表示，不论平等表决制