社会契约论第四卷- 第4部分

律，所以在这方面，就要比一个最卑微的公民还更少自由。

但这种不公道却全然被人误解了，而仅此一点就足以使一个

不曾容纳其全体成员的公共团体的法令全部失效的。当所有

的贵族以他们作为公民所具有的权利而出席大会时，他们这

时已经是单纯的个人，所以便很难影响到这种按人计票的表

决形式，因为在这里最渺不足道的无产者也可以和首席元

老一样。

由此可见，除了如此众多的人民由于投票时各种不同的

分配方式而产生的秩序之外，这些分配方式的本身也并不能

归结为是无关重要的形式；其中的每一种，对于当时使得人

们之所以要选择这一方式的目的来说，都有其相对的作用。

这里无庸多谈细节，根据以上的阐述就可以得出结论说：

部族大会最有利于人民的政府，而百人团大会则最有利于贵

族制。至于库里亚大会，那里唯独罗马民众构成了其中的大

多数，它就只能有利于暴君制与险恶的用心；所以库里亚大

会便遭人非难，就连那些叛乱者们也都避免使用这种可能使

自己的谋划过份暴露的办法。毫无疑义，罗马人民的全部尊

严唯有在百人团大会里才能充分表现出来，唯有百人团大会

才是全体的；因为在库里亚大会里没有包括乡村各部族，而

在部族大会里又没有包括元老院和贵族。

至于计算票数的方法，在早期罗马人中间就像他们的风

尚一样地简单，虽说还不如斯巴达那么简单。每个人都高声

唱出自己的一票，由一个记录员依次把它们记下来；每个部

族中的多数票便决定了本部族表决的结果，各部族间的多数

票就决定了人民表决的结果；库里亚和百人团也是这样。唯

有正直在公民中间占有统治地位，人人都耻于公开地投票赞

成一种不公正的意见或一个不体面的臣民的时候，这种办法

才是好的；但是当人民腐化而可以进行贿选的时候，那就适

宜于采用秘密的投票方法了，为的是可以用不信任来制止贿

选者，并且也可以给那些流氓无赖们提供一种不至于沦为卖

国贼的办法。

我知道西赛罗是谴责这种改变的，而且他把共和国的

灭亡部分地归咎于这一点。可是，我虽然也能体会西赛罗的

权威在这里所应有的份量，但我却不能同意他的意见。相反

地，我认为正是由于这类的改变做得太不够了，才促成了国

家的灭亡。正像健康人的营养不宜于病人一样，我们也决不

能要求把适用于善良人民的同样的法律拿来治理腐化了的人

民。没有什么比威尼斯共和国的悠久的历史更能证明这条准

则的了；威尼斯共和国的影子至今还存在，就完全是因为威

尼斯的法律仅仅适用于坏人。

于是，每个公民都被分给一张票，每个公民在投这张票

时都可以不让别人知道他的意见是什么。同时，关于收票、

计票、比较数字等等，还确定了一些新的手续。但是所有这

些都未能防止负责这项职务的官吏们的忠诚不经常受到怀

疑。最后，为了防止投票的舞弊与交易，还制定过种种禁令，

而票数目之多却正好表明了它们的无效。

到了末期，罗马人就常常不得不乞援于种种非常的权

宜手段来补救法律的不足了。有时候，他们就假托神迹，然

而这种办法只能欺骗人民，却不能欺骗统治人民的人；有时

候，乘候选人还没有来得及进行阴谋活动之前，就突然召集

一次大会；有时候，因为看出人民已被人争取过去要参与为

非作歹的一方了，于是就一味空谈，把整个议程都消磨掉。然

而野心家终于规避了这一切。可是，最难于置信的却是：在

这样的流弊泛滥之中，这么广大的人民，幸而赖有他们那些

古代的成规，竟从未停止过选举行政官、通过法律、审判案

件以及处理一切公私事务，而且几乎和元老院亲身做起来是

同样地轻松顺利。

第五章　论保民官制

当人们不能在国家的各个组成部分之间确定一个严格的

比例的时候，或者是一些不可消除的原因在不断地改变着它

们的比率的时候，于是人们便创立了一种特殊的行政机构；这

一机构并不和其他部分一道构成共同体，但它能使各个项目

恢复正确的比率。它或是在君主与人民之间，或是在君主与

主权者之间，或者如果必要的话，同时是在这两方面之间，形

成一种联系，也可以说是一个比例中项。

这个团体，我称之为保民官制，它是法律与立法权的守

护者。它有时候可以用来保护主权者以对抗政府，就像人民

的保民官在罗马所做的那样；有时候，可以用来支持政府以

对抗人民，就像目前十人会议在威尼斯所做的那样；并且有

时候，又可以用来保持一方与另一方之间的平衡，就像监察

委员在斯巴达所做的那样。

保民官制决不是城邦的一个组成部分，而且也不应该具

有立法权或行政权的任何一部分；但也正好是在这一方面，保

民官的权限才最大；因为他虽不能做出任何事情，却可以禁

止一切事情。作为法律的保卫者，它要比执行法律的君主与

制订法律的主权者更为神圣、更为可敬。这是我们很明显地

可以在罗马看到的；罗马的那些高傲的贵族们总是鄙视所有

的人民，但他们却不得不在一个平凡的、既无占卜权又无司

法权的人民官吏的面前低下头来。

保民官制如果控制得高明，可以成为一个良好体制的最

坚固的支柱；但它所具有的力量只要稍微多一点，就会颠覆

一切的；至于软弱，那却不是保民官制的属性了，只要他真

有了权力的话，那就绝不会少于他所必需的权力。

当保民官篡夺了他只能作为其调节者的行政权的时候，

并且要行使他只能是加以保护的法律的时候，则保民官制

就会蜕化为暴君制。在斯巴达还能保持它的风尚时，监察委

员的庞大权力是不足为患的；但在腐化开始之后，那就加速

了它的腐化。被这些暴君们所杀害的阿基斯，终于由他的继

承者复了血仇；监察委员们所犯的罪行与所受的惩罚，同等

地加速了共和国的灭亡；于是到克里奥门尼斯之后，斯巴达

就再也无可称道了。罗马也是经历了同样的道路灭亡的；而

且保民官以法令所篡夺的过度的权力，靠着原是为了自由而

制订的法律的帮助，最后竟成为那些摧毁了自由的皇帝们的

保障了。至于威尼斯的十人会议，则它是一种血腥的法庭，

它对于贵族与对于人民是同样地可怖；而且当它堕落之后，它

远不是高尚无私地在保护法律，反而只是在暗中进行那些骇

人听闻的勾当。

保民官制，正像政府一样，会随着它的成员的增多而削

弱。罗马人民的保民官，最初人数是两个，后来是五个，他

们还希望把这个数目再增加一倍；而元老院也就让他们这样

做，元老院料定他们会彼此掣肘的，后来的情形果然不出所

料。

要防止如此之强而有力的团体篡夺大权，最好的方法

——而这样的一种方法至今还不曾有任何一个政府注意过

——就是不让这种团体成为永久性的，而是规定它必须有各

种宣告它中断的间歇期。这些间歇期也不应该太长，以免使

滥用职权得以有时间滋长；它们可以由法律来规定，使人能

在必要时很容易通过非常委员会加以缩短。

这种方法在我看来并没有什么不便，因为正如我已经说

过的，保民官制既不构成体制的一部分，所以去掉之后也不

会损害体制；而且这种方法在我看来还是有效的，因为一个

新恢复起来的行政官并不是从他的前任所具有的权力出发，

而是从法律所赋予他的权力出发的。

第六章　论独裁制

法律的僵硬性会妨碍法律得以因事制宜，所以在某些情

况下就能使法律成为有害的，并且在危机关头还能因此致使

国家灭亡。程序以及种种手续上的拖延，都需要一段时间，有

时候这是局势所不容许的。很可能出现千百种情况都是立法

者所根本未曾预料到的；因而能够察觉到我们并不能预见一

切，这本身便是一种极其必要的预见了。

因此，就绝不能要求把政治制度坚硬化到竟致于取消了

那种使法律中止生效的权力的地步。就连斯巴达也都曾让它

的法律休眠过。

然而，唯有最大的危险才值得去冒变更公共秩序的危险；

并且除非是在涉及国家生死存亡的时候，否则人们是决不应

当停止法律的神圣权力的。在这种罕见而又显著的情况之下，

人们便以一种特殊的行为而把维护公共安全的责任托付给一

个最值得信任的人。这一委托可以按危险的种类而以两种

方式进行。

如果为了挽救危局，只需扩大政府的活动就够了的话；那

末，便可以把政府集中在它的一个或两个成员的身上。于是，

这里所变更的便不是法律的权威，而仅仅是行使法律的形式。

如果危险已到了这种地步，以致法律的尊严竟成为维护法律

的一种障碍；这时候，便可以指定一个最高首领，他可以使

一切法律都沉默下来，并且暂时中止主权权威。在这种情况

下，公意是无可怀疑的；并且很显然，人民首要的意图乃是

国家不至于灭亡。采取这种方式时，立法权威的中止并不就

是消灭；行政官可以使立法权威沉默，却不能使之发言；他

可以控制它，却不能代表它；他可以做一切事情，但是不能

立法。

第一种方法是罗马元老院所采用的，它以一种庄严的仪

式授权执政官来保障共