樵诘持Р苛斓枷轮贫ǖ墓婊途霾摺Ｕ庵肿龇ǎ茸畲笙薅鹊氐鞫斯愦蟠迕竦幕裕钟行У乜朔斯ゴ逦崛ξ尴夼蛘偷南窒蟆Ｋ淙弧八娜ā蹦Ｊ浇驳闹皇窍绱逯卫恚导噬希晕颐侨绾谓饩錾舷轮涞娜ε渲茫哂泻芮康钠羰咀饔谩�
发展*是解决权力滥用的最根本的途径。什么时候我们的各级党委和政府能够熟练地、得心应手地使用*手段来治理社会，什么时候才可以说，我们的*政治发展进入到了一个成熟的阶段。所有向这个方向进行的努力，我们都应积极鼓励；所有围绕这一点进行的创新，我们都应满腔热情地予以支持。
王长江，*中央党校党建教研部，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。
基层政府的体制症结（1）
基层政府的体制症结
赵树凯
20世纪90年代后期东亚金融危机以后，人们开始检视东亚“发展型政府”的问题。有学者提出，发展型政府只是一个“过渡阶段”。结合对于中国基层政府的观察研究，我认为，中国的地方政府可以归为发展型政府，但又不同于东亚一般国家的发展型政府。重要区别在于，中国地方政府在追求经济发展过程中的公司化特征更加深刻和突出。所以，我们提出了“基层政府公司化”的概念。
“基层政府公司化”并非仅仅表现为政府领导人的观念，更重要的是一种有机的政府运行体系和运行机制。这个体系的核心问题是政府本身的官僚化程度低，或者说，作为现代官僚机构，其制度化程度不够。制度化不足的症结有三个侧面，即：公司化的运行逻辑，运动化的工作机制，碎片化的权威结构。简单地说，基层政府有三个问题尚未解决：做什么事情，怎样做事情，如何自我管束。地方发展的若干成就，可以由此找到解释；地方发展中的若干失误，也可以由此找到解释。
国外已经有学者研究提出，发展型政府不是一个可持续的过程，只是一个从“欠发达”进入“发达”的短暂过程中所能选择的过渡形态。在经历一个时期的发展以后，它面临着难以为继的问题。学者认为，发展型政府必须向监管型政府转型，日本就是转型的成功案例。那么在中国，政府在经济发展的深度介入方式是否也需要转变？我认为，过去发展中的问题已经充分显现，政府转型必须开始。本文试图刻画我国基层政府的这些问题和特征，以借此寻找改革的方向和路标。
公司化的政府运行逻辑
在市场经济体制下，政府的职能是提供公共物品和服务。但是，在以招商引资为第一要务的地区，政府已混同于一家经营工业园的公司，过分强调经济发展职能的地方政府已被公司化了。在地方政府领导人的话语里，充满了“土地便宜”、“税收优惠”、“劳动力便宜”等宣言和许诺。外来投资者成为政府的最高客户，公众的要求则被忽略。在工商企业与本地民众发生冲突的时候，地方政府往往不惜违法来保护工商企业。这些地方政府以增加投资为拉动增长的主要手段，以GDP为自己的营业额，以地方财政收入为利润。在有些地方的公路两侧，我们可以找到诸如“谁和招商引资过不去，就是和全县人民过不去”之类堂而皇之的大标语。政府对商业运营的支持能够促进工商业的发展，但忘记了自己的角色，政府把自己变成了市场竞争的一个主体，做了许多原本应该是市场做的事情。政府官员的注意力主要是在投资者或者说有钱人的身上，或者说，政策取向更向有钱人倾斜。公权力过分介入市场运行，混淆了政商之间的界限，反而更加不利于建立公平的市场经济环境。
这种公司化的政府运行机制，使政府对于基层社会的公共需要缺乏回应能力。首先，在政府运作过程中，民众的需要和要求难以迅速反馈到政府体系中来。或者说，反馈的方式主要是非常规性的，如上访、群体性事件。而那些设计好的制度化通道运行不畅，或被废弃、或被堵塞。其次，在信息反馈上来以后，政府的处理机制也不健全。从政府部门工作人员来说，缺乏为民众做事的激励机制，也就缺少对相关信息做出反应的动力。由此可见，政府改革已经落后于经济社会的发展。
基层政府的体制症结（2）
公司化之所以成为政府运行的基本
逻辑，主要有两个方面的根源：首先是整个政府体系自上而下的体制性要求——对于发展的片面理解，发展指标的压力型设计，成为政府公司化运行的公开旗帜。虽然现在“科学发展”已经成为重要的理念和号召，但是在从上到下的政府业绩考核中，GDP和财政收入依然是核心标准。其次是地方政府自身的利益性激励。在政府管理实践中，政府利益是客观存在的，各级政府有本级政府的利益，不同部门也有不同部门的利益，而政府官员的个人利益也是重要因素。基层政府行为失范既与自身利益恶性膨胀有关，也与上级政府的不当行为有关。所以，整个政府体系产生的体制压力和地方政府实体内生的利益追求，两者奇妙紧密地结合在一起，成为政府运行的基本动力。
运动化的政府工作机制
政府运行以“运动”为重要特征，但这种运动并不是民间社会力量自动生成的“社会运动”，而是政府通过行政力量来推动营造的“政府运动”。从政府运动的内容来看，主要是经济领域的，如早期的“大办乡镇企业”、“发展小城镇”，晚近的“农业产业化”、“发展劳务经济”等；也有社会领域的，如“普九达标”、“计划生育达标”；还有政治领域的，如“政务公开”、大规模的政治学习活动等。从政府运动的层次来看，有全国性运动，也有地方性运动，还有基层性运动。省里有省里的运动，县里有县里的运动，乡镇也可以有自己的运动，比如省里有“创建文明村”，县里可以有“百村振兴”。这些上下名称不同、大小规模各异的运动，在实质内容上，有的基本一致，有的则各具神韵，也有一些其实是各唱其调。
从这些政府运动的发生过程来看，基本上都是领导要求部署启动，检查考核评比开路，宣传发动的时候轰轰烈烈，检查验收浩浩荡荡。在这个过程中，各级都会涌现出若干典型，早期的典型可能是自己出现的，后来的典型，特别是领导亲自抓的典型，则基本上都是各级政府倾人力物力营造出来的。运动的结果，基本上都是表面上皆大欢喜，总结起来成果累累，非常成功，上级领导抓得对，下级领导做得好。但是在实际工作中，或者是形式主义成风，用“文件落实文件”、“会议落实会议”，或者是强迫命令造成种种后遗症，如现在的巨量乡村债务有相当部分就是这些运动的“丰硕成果”。
考察发现，基层政府的工作基本上都是在这些运动中开展，而常规工作分量很低。到了乡镇，最经常用的术语是“中心工作”，各部门的常规工作则是“业务工作”。中心工作其实就是“运动”，“业务工作”要服从“中心工作”。有不少干部，虽然编制在业务部门，其实长年累月在应付各种“中心工作”。可以说，基层政府至今没有学会“按部就班”地工作。以运动为政府工作的基本形式，我们将这种政府运作称为“运动型政府”。这种体制的动员能力很强，可以办成一些按常规办不成的事情，但是负面的作用也非常大。可以说，运动型的政府工作机制已经难以为继。
本文提出的“运动化政府”，在运行方式上与通常所说的“动员型政府”有某些共通之处。根据国外学者的研究，动员型政府的主要特征是国家垄断一切动员性资源，垄断所有政治性组织，只有国家可以动员国民。“动员型”政府以集权为特征，表现为组织集权和个人集权的双重结合。中国地方政府体制在若干方面具有这种特征，乡镇政府也具有这种特征。“运动化”的政府运行机制，在具体过程中表现为自上而下的压力传递。这种压力传递过程曾经被国内学者用“压力型体制”来解释。压力型体制是一级政治组织（县乡）为了实现经济赶超、完成上级下达的各项指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。我们的观察发现，“运动化”政府运行机制还有更深刻的内在结构特征。第一，行政性共振。在政府的“运动化”运行中，形成类似物理学上的共振现象，形式上和声势上，上下政府之间有一致的强烈呼应，比如某些政府部署，虽然实际发生的效果不佳，甚至下级政府缺乏认同，但是表面上都在贯彻执行，形式上都表达了赞成，汇报时都说成效显著。有的基层领导人说，“上边搞这个运动，不就是为了让下边说好吗，那我们就往好里说。”第二，责任和权力的动态分离。这种责任和权力动态分离主要表现在几对关系上：在上下级领导之间，上级行使权力，下级承担责任；在党政领导之间，党的领导行使权力，行政领导承担责任；在前后任领导之间，前任领导行使权力，后任领导承担责任。比如现在的乡镇债务形成过程，就是典型的“前任花钱，后任还账”机制形成的。第三，政府体系封闭运行。就初衷来说，这些政府“运动”意在动员全社会或者说要影响全社会；但是，运行的结果却是，它成为政府体系内部的“游戏”，对于社会的影响力非常有限。或者说，许多目标在于动员和影响农民的运动，其实在农民中没有什么反响，甚至农民并不搭理，变成了政府的“自说自话”。这些运动虽然对于社会的动员能力弱，但是在政府本身的动员能力依然很强，可以在政府内搞得“有声有色”。而就其根源来看，这是因为政府内部的集权造成的。基层政府中突出的上级集权和领导个人集权，是这些“运动”得以风风�