关键的问题是，当利益取代意识形态成为基本的社会驱动力之后，权力在已有灰色制度空间中的行使具有利益的新驱动，而原有意识形态的约束却已基本消失殆尽。这样一来，制度中原有的非程序化的弹性空间也就成为利益驱动的暗箱操作的灰色制度空间。换一个角度说，本来进入这个利益时代的时候，应当通过正式制度的建设来缩小可以容许暗箱操作的灰色制度空间，应当为可能在利益背景下行使的权力设定新的硬性制约条件，但在实际上，在改革初期起到积极作用的变通，却在利益这个新的“操作系统”上演变为以谋取特殊利益为目标的权力暗箱操作。如果说在过去，变通还是体制固有的运作方式的话，在今天，暗箱操作已经成为纯粹的谋利行为。
事情还不仅如此。更重要的是，由于利益的驱动，保护甚至拓展容许暗箱操作的灰色制度空间在某种程度上已经成为一种有意识的自觉行动。在有关*的研究中，有人发现这样一种新的趋势，即由寻租到有意设租。正如有学者界定的，所谓设租，就是利用手中掌握的权力，为权力的服务对象设置关卡与障碍，向相关人员和机构或直接收取或间接“逼”其交纳通向正当权利和利益的“过路费”。而这种设租的过程，有许多就是通过拓展制度的灰色空间实现的。相反，一些可以从根本上缩小制度灰色空间、杜绝暗箱操作的举措，如权力行使的程序化、公开化等，在改革中一直踟蹰不前。甚至存在这样一种可能性：特殊利益群体通过将上述可能的改革措施敏感化的方式，来自觉地抵制类似的改革，以保护甚至扩大制度的灰色空间，保护甚至扩大其暗箱操作所需要的制度条件。比如在国企改革中，他们要努力推动国有资产出售，但却对国有资产出售程序的规范化不感兴趣，甚至暗示人们那是不可能的，更有甚者是将国有资产出售过程神秘化和保密化。
其实从根本上来说，暗箱操作存在的基础，是神秘化的权力模式。在我们现实生活中，一般的公务，一般的经济社会生活数据，往往成为一般民众不得与闻的“秘密”；党政机关不是民众可以自由进出的场所，反而成为戒备森严的“军事重地”，这几乎是一种常态现象。在“*”期间，权力的神秘化达到登峰造极的地步。那时运作社会生活靠的就是每年几十或几百个中央文件，而这些文件几乎全部是只允许传达到某某级的“机密”。在过去30年改革过程中，权力神秘化的程度有所改变，但基本的权力模式却没有根本性变化。在这样的权力模式之下，权力的暗箱操作几乎是必然的。虽然权力的运行有着种种的内部规则和程序，但政务活动的高度神秘化，必然会使抑制权力暗箱操作的因素失去足够的力量。
给人以希望的是情况正在发生变化。2005年底，全国政务公开领导小组办公室有关负责人表示，政府信息公开制度的理念是“以公开为原则、以不公开为例外”。《政府信息公开条例》规定，政府机关如果拒绝公开信息，公民可以直接提起行政诉讼。可以想象，政务信息的公开，将会从根本上缩小暗箱操作的制度空间。另外的一则报道是关于河北省的。从2005年开始，河北省以省商务厅、省国土资源厅、邯郸市政府为试点，大力推进行政权力公开透明运行改革，依法清理行政权力项目，公开政务运作流程。在这项意义重大的改革中，一个人们以前闻所未闻的名词是“清理权力”，甚至公布市长权力清单，公开政务运行环节。河北省大刀阔斧推进政务公开，与此前发生的几起*大案有直接关系。河北省原外经贸厅副厅长李友灿在一年多时间里，利用审批进口汽车配额的权力，收受贿赂高达4744万多元，创下了当时贪官贪污数额的最高纪录。而李友灿之所以能够在如此短的时间内攫取如此大量的财富，其中一个重要原因就是灰色制度空间提供的暗箱操作的余地。事后查处李友灿贪污案时，竟然有许多官员不知道李友灿还管着进口汽车配额，即便有人知道他管着此事，也不知道具体是怎么审批的。而李友灿本人更故意将权力神秘化，在具体操办时只有他和为数极少的几个亲信了解。几个人一“捏咕”，就算完事了。正是这样的教训，使河北省委、省政府认识到：“阳光是*的天敌，公开是*的克星。无论是站在从源头上防治*的角度考虑，还是从提高党的执政能力建设上考虑，都应该探索权力公开透明运行机制，进一步加大权力公开的力度。”
四 过度保密与权力运作神秘化（1）
2006年1月23日，郑州市民任俊杰开始向咪表发难。因多次申请查询咪表规划被拒绝，他以侵犯公民知情权为由将郑州市规划局和城建档案馆告上法庭。
事情的缘起是，在2002年，经郑州市城市规划局规划批准，郑州市停车管理服务有限公司在郑州市区沿街道路上设置了３０００多个咪表停车位。由于这些咪表停车位大量占用慢车道、人行道，甚至盲道，给市民出行带来很大不便，任俊杰认为咪表设置存在的一系列问题的根源，是规划局在停车位规划中出现了错误。为了求证这些停车位是不是咪表公司擅自设立的，是否经过规划局审批，他和律师先后到规划局和城建档案馆查询相关材料，均被以种种理由拒绝。郑州市城市规划局认为，原告要求查阅的有关规划材料，存放于郑州市城建档案馆，并非被告所持有；另外，提供档案查询也并非被告的职责范围。郑州市城建档案馆认为，自己不属于行政机关，原告对自己提起行政诉讼，没有法律依据。而且，依据有关规定，原告所要查询的档案资料，属于秘密级档案。这类档案的查阅，需要严格的审批手续。原告做法不符合本馆制定的查阅利用规定，所以没有对其提供查询服务。
对于这件事情后来的结果，不是我们这里所关心的。我们这里关注的问题是，郑州市城建档案馆的回复表明，一个城市的停车位规划，竟然是被列入“秘密级”档案的，是普通市民没有权利查询的。在法庭辩论中，二被告均多次强调说，任俊杰要求查阅的相关资料属于国家秘密。
由此联想到我们这里讨论的暗箱操作问题。在《暗箱操作的制度空间》一文中我曾指出，恰恰是作为暗箱操作背离对象的正式制度本身成为暗箱操作的前提和条件。这也就意味着，要从根本上解决暗箱操作的问题，就必须改变为暗箱操作提供制度环境的正式制度。虽然从严格的意义上来说政府行为和信息的过度保密与暗箱操作还不是一回事，但由于过度保密造成的权力运作高度神秘化，无疑是暗箱操作得以盛行的基本制度背景之一。
我国目前的保密制度是在1949年中华人民共和国建立之后逐步形成的。最初形成保密原则和制订保密制度的时候，战争才刚刚结束，国内外都存在相当大的敌对势力。这是当时的基本判断，也是制定保密制度的基本依据。在这种背景下制定的保密制度无疑是极为苛刻的。1951年6月8日国家政务院发布的《保守国家机密暂行条例》，虽然框定了国家机密的17个方面，但实际执行中，边界是非常含糊的。正如有关方面专家指出的，当时保密的实际原则是，“凡未公开的信息都被视为国家秘密”。也就是说，凡是政府认为不能公开的，或者是不想公开的，甚至是没有想到公开的，都属于国家秘密。这在当时具体的情况下是可以理解的。但随着政治社会生活常规化，特别是改革开放以来，保密制度也在进行相应的改革，但其基本原则和制度框架并没有发生根本性变化。
在社会生活程序化程度低的社会中，在实际工作中形成的实际运作模式往往比纸面上的规章制度更具有实质性的意义。有关政府工作信息保密的事务也是如此。这种实际工作模式是在特定环境下通过长时间经验的积累慢慢形成的，有时甚至是不言自明的。比如，由于国家秘密内涵和边界的模糊，许多完全不该而且也完全没有必要的信息被定了密。如2006年许多地方传达中央关于农业发展的一号文件，都标有“机密”字样。这意味着如果有人复印这份实际上没有任何秘密可保的文件就是窃取国家机密；由于定密权的规定是模糊的，特别是由于对政府信息披露几乎完全没有明确规定，这就赋予了各级政府甚至其中每一个官员定密权。于是在许多地方，不该保密的信息被定了密，有的地方甚至将关于向先进人物学习的文件、将某乡一个中学死亡学生事件都定为秘密，而将基层选举、廉政状况、银行坏账等作为机密更是相当普遍的现象。在实际工作中，甚至形成了这样一种思维定势，该保没保的是错误，不该保的保了只是刻板一点而已。
四 过度保密与权力运作神秘化（2）
政府工作信息的披露与保密制度，涉及的不仅是保密事宜，实际上会从根本上塑造权力的运作模式。而这种过度保密的保密制度和运作模式，无疑对权力神秘化运作模式的形成起到重要的作用。
保密的结果是使权力失去应有的监督。在过去的几十年中，我们也曾经在权力的监督上做过许多文章，有些努力也不能说不真诚，但其结果往往都是有限的。可以说，只要权力是神秘化的，真正的监督就是不可能的。这里我们尤其需要注意的一点是，在有的社会中，人们常说舆论监督的力量是强大的，但在我们的生活中，往往是制止舆论监督的力量是强大的。其原因就在于，制止舆论监督常常是以保密的名义进行的。有论者曾经指出，在我们的权力神秘化运作中，事实上使得一些地方政府甚至官员拥有了一种“封口权”。比如2006年云南某地发生一起交通事故，一辆丰田越野车将一骑摩托车的人当场撞死。虽然这只是一起普通的、在全国每天会�