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美国对外政策发生巨大变化是完全可能的，其他主要大国和新兴大国有能力对这种变化产生重大的推动作用。它们对美国重返国际组织的反应有助于美国持之以恒地坚持多边主义，因为这不仅可以促成实实在在的结果，还可以使美国人民确信，美国的全球参与是受人称赞的行为。为此，美国新总统的首要任务应该是将新兴大国纳入一个新的国际构架之中，使它们具有更大的发言权，更大的影响力，以及与之相符的更大的责任。这正是我们在下一章里要讨论的内容。
权力与制度：为负责任主权建立有效的国际构架（1）
要建立基于负责任主权的国际秩序，首先需要美国实行新的外交政策。新的政策应该寻求合作以减少跨国威胁，加大对国际制度建设的投入以支持合作，并以实际行动表明美国赞成国际社会的法治，因为这是美国安全与繁荣的最佳保证。除此之外，它还要求新的美国领导风格。这种新的风格应该建立在磋商、倾听和向更多参与国开放的基础上，而长期以来美国对此一直采取忽视的态度。
但是，这只是一个开始。美国的力量已经不再强大到依靠自己就能重建国际秩序了。因此，建设国际秩序的第二个要求，就是在美国和其他大国，如法国、德国、英国、日本，以及像中国、巴西、南非这样的新兴国家之间，建立制度化的合作。
为什么要确定实现在这些国家间制度化合作的目标呢？因为制度不仅仅是集体行动的工具，它们还是秩序的基础所在。它们既是基本政策的反映，反过来也塑造政策的形成。如果设计得有效，制度不仅可以促进各国认清共同利益，为共同利益而行动，还可以在这些行动中形成合作的模式。更重要的是，它们能够防止大国之间发生直接的冲突。
在影响其安全与繁荣的谈判和决策进程中，美国的盟友和新兴国家对于缺少它们的参与，表达了强烈的挫折感。它们的议程包括扩大联合国安理会和八国集团、改革国际贸易、金融和发展结构等事宜。尽管这些问题充满了冲突和潜在的问题，但是就这些问题推延不决的时间越长，现阶段国家间的权力分布和制度内权力分布之间的裂痕就会越大，从而带来更大的挫折和不满。
今天，美国或其他大国如果想发展新的安全制度，能够采用的方式往往难以令人满意。联合国安理会有时奏效，但大多数时候因为常任理事国缺少一致而受阻。通常的情况是，等到危机引起关注的时候，在成员国中间达成共识已经为时过晚。而且，也没有任何保证，使得所有大国在任何时候都能参与其中，因为日本、巴西、印度和南非都不是常任理事国。确实，安理会代表性不足，这已经削弱了它的合法性。另外，联合国大会拥有合法性，但是其成员国资格的普遍性又削弱了它的有效性。当然，美国和其他大国可以转而求助于非正式机制，但是，这些非正式机制往往缺乏作为长期解决办法的结构性、预测性与合法性。
要解决这个问题最终还是需要通过扩大联合国安理会。但是，正如我们稍后将在本章论述的，从扩大安理会着手是个错误的选择。在任何情况下，改革安理会都是困难的。在扩大问题上纠缠，会将注意力从寻求解决紧迫的跨国问题上转移开来。另外，在新成员之间还没有就今天的威胁形成共同的认知和理解的情况下，扩大安理会有可能使其更有效，同样也有可能使其瘫痪。
然而，我们可以塑造大国之间合作的模式。那种帮助它们认识共同利益、形成共同理解并建立信任的机制，是可以建立起来的。解散目前的八国集团，创建一个新的16国集团，也就是在八国之外，加上巴西、中国、印度、南非和墨西哥［所谓的“扩展五国”（Outreach Five）］，再加上印度尼西亚、土耳其和来自非洲的任何一个其他国家（可能是埃及或者尼日利亚）。这样，可以为主要大国和新兴国家创立一个建构共同利益、携手解决跨国威胁的机制。 txt小说上传分享
权力与制度：为负责任主权建立有效的国际构架（2）
最近的许多改革举措不是失之不足就是停滞不前，值此之时，很容易对制度创新产生悲观情绪。2004—2005年联合国改革努力的成果，带来了普遍的失望，随后是联合国*理事会的糟糕表现，还有联合国和平重建委员会的缓慢启动。国际货币基金组织和世界银行的改革，一直步履蹒跚。但是，更好地理解权力与制度有效性的关系，深入探究冷战后制度创新历程所提供的经验教训，将给予我们不同的启示。冷战结束以来，制度创新，包括在安全领域的创新，取得了实质性的进展。1但是，这种创新缺乏事先谋划，是由危机推动的，制度能力也不足，面临越来越多协调上的困难。2
制度创新的九条经验
“二战”刚刚结束后的那段时期，是制度建立和创新的不平凡时期。美国两位著名政治家在国际制度在未来的功效问题上给他们同期的决策者敲响了警钟。迪安·艾奇逊警告说，赋予国际组织以巨大的责任，而又没有政府参与其中，为这些组织注入权力，这是非常愚蠢的。在艾奇逊看来，这恰是一剂会导致不稳定的处方。乔治·凯南（George Kennan）则预见到一个巨大挑战，这个挑战至今仍有影响：
国际政治生活是有机的，而不是机械的，其本质是变化的。规范国际生活并能够在长时间里发挥效应的体系，只能是那些具有足够灵活性、能够随着相关国家利益和权力的不断变化而进行自我调节的
体系。3
在一个权力分散、需要国际制度以加强合作应对跨国威胁的时代，他们预言式的告诫显得更加正确。
运用他们的远见卓识，考察冷战后的制度创新与改革，我们得出了关于设计有效制度应对当前挑战的九条经验：
第一，美国的赞同是成功的必要条件。尽管美国不能规定制度创新或改革的进程，但是它可以阻断几乎任何事情，美国的地位因此是至关重要的。有的时候，其他力量也可以领导，就像澳大利亚在制定《化学武器公约》（Chemical Weapons Convention）以及英国在应对人道主义危机问题上所发挥的作用那样。但是，至少美国必须支持这样的行动，在关乎美国核心利益的领域，美国也必须展示其领导能力，尽管有的时候这种领导可以在幕后进行。
第二，主要大国之间的基本一致也是成功的必要条件之一。在制度创新上，最近的一次惨败是2006年建立的联合国*理事会，它取代了联合国*委员会。美国、欧盟、俄罗斯和中国在拟议中的新理事会的构成及其活动上，产生了很大分歧。各方对最后的妥协方案都不满意，其能否推进*也值得怀疑。这个经历清醒地提示人们，在大国没有就目标与行动达成一致的情况下，新的国际制度难以奏效。
然而，下面的例子从另外一个方面补充并修正了上述结论，这一点对于未来的制度创新非常关键。并不是说只有所有大国完全一致的时候，创新才能出现。例如，联合国维和行动的规模和范围不断扩大，中国一开始并不愿意在“保护平民”或“保护责任”的授权下，支持在内战的国家部署维和部队。然而，在谨慎、耐心和持续的努力之下，中国默许、支持、并最终参与了联合国在保护授权下的维和行动。4
第三，大国一致是必要条件，但并不是充分条件。争取所有大国一致与获取广泛的支持和合法性并非一回事，后者是确立新的合作安排所必需的。要想在全球范围内取得成功，通常需要两种进程。第一种为多次互动性进程，这一进程是规模较小范围内主要大国团体之间的互动，目的是使主要大国能够就基本解决方案达成原则上的一致；第二种是规模较大范围内的开放性互动进程，目的是形成更广泛的共识，从而带来合法性。通常这两类谈判是相互关联的，就像美中之间附加谈判使得世界卫生大会在2005年通过了强有力的新的《国际卫生条例》。另外，一个最近的例子（我们将在本书第四章讨论）是讨论气候变化的主要经济体会议（Major Economics Meeting）和更广泛的联合国进程之间的张力。主要经济体会议被看成是与联合国进程的竞争这样一种看法，破坏了其可能发展成为一个有效集团的前景。
权力与制度：为负责任主权建立有效的国际构架（3）
像联合国大会这样的开放性多边机构可以有助于推进这个进程，但它却不是一个设计新制度的有利场所。试图在拥有192个国家的机构里进行谈判，往好处说会使进程复杂化，往坏里说可能无法达成共识。这样的机构从结构上就偏爱包容性而不是效率，因而它们更适合于谈判国家行为的新标准，而不是设计有效的制度。一致表决基础上的制度安排，甚至可以使次要行为体在制度设计上发挥超出其自身分量的影响力，这样的结果自然是有利有弊。当然，也不应过分强调这一点：在联合国大会和具有同样普遍性或接近普遍性的组织中，管理得当的谈判也会产生好的结果。例如，在2005年联合国大会上形成的《制止核恐怖主义行为国际公约》。如果大国之间能达成广泛的一致，它们通常能够从开放性机构的广泛成员那里获得赞同。
第四，制度或安排需要与大国之间权力平衡的变化相适应，但应以一种可以容纳未来变化以达致平衡的方式进行，应以一种即使在某些主导力量不赞成的情况下也能允许采取行动的方式进行。需要调整决策进程以适应变化的权力关系，在这方面的失败，已经开始削弱现行制度的生命力和合法性。在联合国安理会、八国集团，以及国际金融机构的董事会，这种情况表现�