“九·一八”事变后，关东军凭借武力侵略的功绩，其势力与野心急剧膨胀。日本政府和陆军中央部试图利用关东军的威力，改变“四头政治”的分立局面，实现以关东军为中心，对我国东北殖民统治的一元化。关东军本身则更为积极。1931年12月，关东军制定了“满洲都督府官制案”《现代史资料》（7）；第287页。，提出在东北实行都督制，由“满洲都督担负全满洲的国防和关东州及满铁附属地的行政”，主张把关东厅改为民政厅，把满铁改为铁道厅，作为其属下的“国家机关”。这是关东军统治东北的基本设想。1932年5月关东军炮制了《对满蒙方策》（第四次案）；6月炮制了《满洲国指导要领》（草案），提出了统一日本在东北的殖民机构的方案，主张以关东军司令部为中心，将关东厅、领事馆、满铁等方面统一起来。《现代史资料》（11）；第636～637页。日本政府采纳了关东军的意见。1932年7月26日，日本内阁做出决定，由关东军司令官兼任驻伪满洲国大使和关东长官。并于8月8日，发出兼任命令，迈出了统一“四头政治”的第一步。
但是，这仅是驻“满”机关首脑的一体化，其下属的事务系统，依然是军事、外交、行政不相统一。而且其上的指挥系统陆军、外务、拓务3省，也难以步调一致，问题仍未解决。1934年9月14日，日本内阁决定将驻“满”机构改为“二位一体制”，废除关东长官，在关东州设敕任知事。关东军司令官兼任驻“满”全权大使。驻“满”全权大使在外交上接受外务大臣的命令和监督，拥有对关东州知事、满铁等行政监督权，设置关东局作为办事机构。此外，在日本内阁设置对满事务局统一调整各省对满行政事务；由陆军大臣兼任事务局总裁，并附设参与会议，由各省有关局长参加。至此，“四头政治”结束。“四头政治”的统一，加强了日本军部在日本统治中国东北中的地位和作用，确立了关东军主宰伪满傀儡政权的实权。
2所谓“内部指导”
伪满政权建立后，日本侵略者对其操纵的方法是：使其在外表上保持“独立国家”的姿态；而在内部，则在关东军司令官兼驻伪满大使的统辖下，通过参加伪政权的日系官吏，对其严加控制，这就是所谓的“内部指导”。“内部指导”主要是通过两种方式实现的。一是所谓“总务厅中心主义”，即伪满政权的实际操作，不是实行“总理或部长（后为大臣）责任制”，而是由其属下的总务厅掌握实权。二是“日系官吏要职制”。与“总务厅中心主义”相配合，伪满政权中的重要职务（如总务厅长官等）均由日系官吏担任。由此构成表面上是由以溥仪为元首的“满洲国”，实际上是关东军为最高统治者的法西斯殖民统治体系。这在近代政治史上可谓一大“奇观”。
“九·一八”事变后，日本关东军和政府就一直研究利用日本人参加伪政权，实行“内部指导”的方法。早在“溥仪·本庄书简”中，就取得了伪中央及地方各官署可任用日本人，并由关东军司令官直接任免的权力。3月12日，日本内阁通过《处理满蒙问题方针纲要》中又规定：“为了贯彻执行帝国有关满蒙的政策，必须迅速设置统治机关。应设法建立或改革新国家维持治安机关，特别要使日本人成为领导骨干。”《日本外交年表和主要文书》（下）；第204～205页。同一天日本内阁通过的《满蒙新国家成立后对外关系处理要纲》中也提出：“为了在外交和内政上掌握实权，最初应尽可能使之采用少数日本人作为官吏或顾问，并逐步地加以充实。”《现代史资料》（7）；第495页。同年6月，关东军参谋长桥本虎之助炮制了《指导满洲国纲要（草案）》，更提出了一整套如何控制伪满政权的办法，其中有：“为实行帝国对满洲国的国策，不特别设立文治机关，专使关东军担当其任；实施中，努力保持新国家为一独立国的体面，而在满洲国名义下通过日本人系统的官吏，特别是通过总务长官以求实现。”“在承认满洲国前，以关东军为中心，在我驻满政治机关的合作下，担任满洲国的指导与谈判；在承认满洲国之后，则改组或废除旧有我国行政官署，在关东军司令部内设置驻满政治指导机关，由关东军司令官负责指导满洲国政府；此外，关于外交手续，则由关东军司令官兼任驻满全权大使，使领事等为其下属，掌管外交事务；关东军司令官仍保留关于满洲国日系高级人事的决定权。”此外，关于日本对伪满的要求事项，“一切均由帝国政府通过关东军司令官（驻满全权大使），通知满洲国使之付诸实施”。伪满洲国政府的重要事务，不许脱离日本的监督。“其国务院会议之决定事项，于提交参议府会议前，必须使总务长官向关东军参谋长通报”。“日本人参议应经常领会关东军司令官的意图，参加参议府会议，加以指导”等。《现代史资料》（11）；第640～641页。1933年8月8日，日本内阁又通过了一个《满洲国指导方针要钢》，即所谓“八·八决议”。该决议则更加明确地规定了对伪满的指导方针、指导重点、指导方法等问题。其指导方针是，“基于《日满议定书》的精神，把满洲国作为与大日本帝国有不可分的关系的独立国家”。在此方针下，规定对伪满国的指导，“要顺应满洲国社会的特性，尊重其独立的体面和旧有习惯”；同时，“要保持帝国的指导威力不断地潜在跃动”。其指导的重点是，“关于满洲国的国家根本组织、国防、治安及外交方面的事项，以及关于日满经济运营方面的特别重要的基础事项，以及关于确立国家基础的重大内政事项”等等。其指导的方法是，“在现制关东军司令官兼驻满大使的内部统辖下，主要通过日系官吏来实质地进行”；同时要求“为了使日系官吏成为活动的中心，便于其统制，要维持以总务厅为中心的现行制度”。《现代史资料》（7）；第589页。总之，“八·八”决议确定了关东军代表日本帝国主义对伪满傀儡政权进行“内部指导”的制度。这种制度是在日本既要把东北变为与日本有不可分的关系的殖民地，又要它在外表上保持“独立”的假象的情况下，所实行的新殖民统治的一种方式。这种制度的实行，充分表现了日本侵略者虚伪、阴险、狡猾的特性。
第四部分：刺刀下的“新国家”关东军的法西斯统治体制（4）
关东军对伪满洲国的“内部指导”，主要是以“总务厅中心主义”来实现的。伪满洲国的《国务院官制》规定，总务厅为伪国务院的幕僚机关，凡伪国务总理主管的内部机密、人事、财会、需用等事项，由总务厅处理。但实际上，由清一色日本官吏组成的总务厅，是伪国务院的真正主宰机关。总务长官的职权远远超过伪国务总理之上，伪国务总理要秉承总务长官的意旨行事。凡伪国的重大行政事务，一律须经总务长官裁决，方可施行。总务长官不但统辖伪国务院各部、局，还统辖各伪省公署的重大行政事务。伪国务院各部都设置总务司，由日本人担任司长；各局相应设总务处，由日本人担任处长；各伪省公署都设置总务厅，由日本人担任厅长。伪国务院总务长官对各伪部、局、省公署的统辖，就是通过这些日系司、处、厅长实现的。这种以总务厅为伪国务院中心的伪行政组织的特点，被称作“总务厅中心主义”。
日本侵略者自伪满政权成立之日起，就“在军部掌握下推行总务厅中心主义”，把伪国的实权掌握在自己手里，把满人官吏变成傀儡。对此，当时代理日本驻奉天总领事的森岛守人曾说：“虽然任命满洲人担任国务总理大臣和省长，但那不过是个傀儡，而实权是握在由日本人充任的总务长官和次长手里。”森岛守人：《阴谋·暗杀·军刀》，中文本，第83页。按照伪满国务院《官制》，凡属政策法令、条约、财政预算等重要国务，都必须经过伪国务院会议审议，即所谓“内阁会议”。然而实际上这个会议是徒有其名的。因为凡是提交到这个会议审议的议案，事先必须得到关东军的同意才能提交出来。为此，关东军别出心裁地搞了一个“火曜会议”，出席会议者主要是总务厅长官、各部次长、总务司长等日系官吏，关东军也派人列席。这个会议成为讨论决定伪满重要“国务”的常设会议，也是伪满最高决策会议。而“内阁会议”只是对“火曜会议”决定的事情举手通过罢了。难怪伪执政溥仪后来曾说：“国务院的真正‘总理’不是郑孝胥，而是总务长官驹井德三。”《我的前半生》第319页。
总务厅所以有这么大的权限，是因为其背后站着关东军。在关东军内设有负责统治伪满洲国的第三课（后改为第四课）。关东军司令官通过第三课，“利用总务厅作为窗口，对满洲国进行指导和统治”，第三课是统治伪满洲国的真正政治中枢。正如森岛守人所说：“主管指导满洲国事务的关东军第三课，事实上，就是满洲国政府这种说法，并不言过其实。”日本侵略者对伪满洲国的统治，实际上是凭借武力实现的。
这样，就形成了日本对伪满洲国的统治体系。即由关东军司令官兼驻伪满大使代表日本政府与军部，通过关东军第三课，以伪国务院总务厅为窗口，对伪国务院和所属各部、局及各伪省公署，进而对各市、县，进行操纵和统治。在这一体系中，日系官吏是真正的掌握实权的统治者，而“满人官吏”则是用以遮人耳目的傀儡。这一体系的维持，完全仰仗日本军国主义的刺刀。
关东军对伪满实行“内部指导”的另一条途径是，通过“日系官吏要职化”实现的。从伪满政权的人员组成看，大致可以分为“�