起初，于十数年前黄河决口于观县，梁楚地区原已数次遭困，而缘河诸郡筑堤塞河，每每重又堤坏河决，费用之多无法计算。此后番系欲节省砥柱漕运的费用，引汾水、黄河水为渠造渠田，开渠的达数万人；郑当时因渭水漕运曲折路远，自长安到华阴开凿一条直渠，有数万人施工，朔方郡也开凿水渠，数万人参加。各自都历时传2—3年之久，功且未成，花费也都达到数十万万。
天子为讨伐胡人，大量养马，到长安就食的马多达数万匹，养马士卒关中不足，就从附近诸郡调发。而投降的胡人都靠县官供给衣食，县官财力不足，天子就减少膳食费用，解下自己乘车上的马匹，从私人仓库御府中拿出钱财养活他们。
第二年，山以东地区遭受水灾，老百姓大多陷于饥饿困乏之中，于是天子派遗使者，尽出郡国仓库中的物资赈济贫民。仍不够用，又招募豪富人家借贷予贫民，还是不能救灾民脱困境，就把贫民迁徙到关西，或充实到朔方郡以南的新秦中去，约七十余万人，衣食都靠县官供给。数年之间，借给他们产业，派使者分部保护他们，一批批的天子使者，冠盖相望，道路不绝。费用以亿计，多不可计算。于是县官财力告竭。
然而富商大贾有的蓄积财物，奴役贫民；前呼后拥，车乘百余辆；屯积居奇，封君对他们也都伏首低眉，仰仗他们供给物资。有的冶铸煮盐，家财积累到万金，而不帮助国家的急难，黎民百姓陷于重困之中。于是天子与公卿商议，另造钱币以足用，并打击摧折那些浮华荒淫的兼并之徒。那时皇帝苑囿中有白鹿，少府有许多银锡。自孝文帝另造四铢钱以来，已有四十多年，从建元年间以来，用度不足，县官往往在产铜多的山旁冶铜铸钱，百姓也乘机偷铸，数目很大。钱越来越多而且轻，货物越来越少而且贵。有关机构的官员说：“古时候有皮币，诸侯骋享时使用。金有三等，黄金是上等，白金为中等，赤金为下等。如今的半两钱法定重量是四铢，而奸盗人等摩钱里以取铜屑，钱更轻薄物价更贵，远方用钱很不方便。”于是以白鹿皮一尺见方，饰以绣文，制成皮币，直四十万钱，规定王侯宗室来朝觐聘享，玉璧都必须以皮币作衬垫进献，然后礼仪得行。
又杂铸银锡制成白金，认为天所用最重要的是龙，地所用最重要的是马，人所用最重要的是龟，所以把白金分作三品，第一品重八两，圆形，花纹为龙，名为“白驯，值三千钱；第二品重量较小，方形，花纹是马，值五百钱；第三品又小一些，随圆形，花纹是龟，值三百钱。命令县官销毁半两钱，另铸三铢钱，钱文与重量相同。盗铸各种金钱的一律是死罪，但是盗铸白金的吏民仍是不可胜数。
于是任命东郭咸阳、孔仅为大农丞，兼领盐铁事；桑弘羊以计算被任命为侍中。咸阳，是齐地煮盐的大商人，孔仅是南阳地区冶铸业的首户，产业（致生之业）都积累到千金以上的规模，所以郑当时才向朝廷推荐他们。弘羊，是雒阳商人的儿子，因善于心算，十三岁就当了侍中。这三人讲求财利的事那真可说是精细入微，察见毫末了。
法律既然越来越严酷，官吏多因罪免官。加上不断打仗，百姓买爵以求免赋役，大多买到五大夫一级，官府可徵发的人越来越少了。于是除授有千夫、五大夫爵位的人为吏，不愿为吏的向官府交马匹求免；原来为吏的都免去职务，责令到上林苑砍伐荆棘，或去开凿昆明池。
第二年，大将军、骠骑将军大规模出兵与胡人作战，捕获斩杀敌人八九万，赏赐有功将士五十万金，汉军死于战场的马多达十余万匹，运输和制造兵车衣甲的费用还不计算在内。当时财政匮乏，战士有许多人得不到俸禄。
有关机构的人说三铢钱重量小，容易从中舞弊，于是请准于诸郡铸五株钱，将钱背面四周加厚为钱郭，使人无法磨取铜屑。
大农奏上盐铁丞孔仅、东郭咸阳的话说：“山海是天地藏物的大仓库，都应该属于少府，陛下不为私有，命属于大农作为赋税的补充。请准于招募百姓自备经费，使用官府器具煮盐，官府供给牢盆。一些浮游无籍的人欲独占山海的利益，求取财富，奴役贫民取利。他们阻挠此事的议论，听不胜听。建议敢于私铸铁器、煮盐的，钛其左脚趾，没收其器物用具。不产铁的郡设置小铁官，隶属于所在县。”于是使孔仅、东郭咸阳乘着传舍的车子到各地去督促实行官办盐铁，建立官府，除授原来经营盐铁的富家为吏。吏制更加杂乱，不再行选举制，官吏中有许多是商人。
商人因钱经常改变，就多积货物以追逐利润。于是公卿建议说：“郡国颇受灾害，贫民没有产业的，招募他们迁徙到地多而富饶的地方。陛下为此降低膳食等级、节省费用，拿出皇宫中的钱来赈济百姓，放宽借贷的利率和赋税等级，然而百姓仍不能都去田亩中耕作，商人数目不断增加。贫民没有积蓄，都仰赖县官供给衣食。以前轺车、商人所有的缗钱都要征收多少不等的算赋，请准许像往时一样出算赋。那些属于末作的商人凡赊贷买卖，屯积居奇，以及营商取利的人，即使没有市籍，也要各自按自己的货物，赀产认定应占的算赋等级，通常是缗钱二千为一算。诸种手工行业有租税以及冶铸业的人家，大抵四千缗为一算。不属于官吏的三老、北部边境的骑士，有轺车一辆为一算；商人有轺车一辆为二算；有船长五丈以上的为一算。有隐匿不自度赀产，或隐瞒部分赀产的，罚到边境戍守一年，没收赀产。有能告发的，给予被告发者赀产的一半。商人有市籍的，连同他的家属，都不许占有土地，以有利于农民。有敢违犯此令的，没收为他种田的田仆入官。
天子于是想起卜式的话，封他官为中郎，爵为左庶长，赐给农田十顷，还布告天下，使每个人都知道这件事。
卜式是河南人，以种田养畜为业。当初，父母去世后，留下一个年少的弟弟。等弟弟长大成人，就与他分了家，自己只要了百余只羊，其余田地、房屋等全都留给弟弟。从此卜式入山牧羊，经过十多年，羊繁育到一千多只，买了田地宅舍。他的弟弟却家业尽破，卜式每每再分给他一些。这时候汉朝廷正数次遣将出兵对匈奴作战，卜式上书说，愿意把一半家产交给官府作为边境作战费用。天子派使者问他：“你是想做官吗？”卜式说：“为臣自幼放牧，不熟习官场的事，不愿做官。”使者问：“是家中有冤屈，有话要对天子说？”卜式道：“臣生来与人无争，同邑人有贫穷的我就借贷给他，不善良的我就教导他，使他驯良，邻里人都愿听我的话，我怎会受人冤屈！没有要对天子说的话。”使者说：“那么，你捐了这么多家产，究竟为了何事？”卜式道：“天子要讨伐匈奴，我认为应该有力的出力，有钱的出钱，这样才能灭掉匈奴。”使者把他的话回报了天子。天子又转告公孙弘丞相。公孙弘说：“这不合人情。不守法度的人，不可以作天下楷模以扰乱了法纪，原陛下不要再去理会他。”于是天子很久没给卜式答复，数年后，打发他离开京城。卜式回家后，依旧种田放牧。过了一年多，正赶上汉军屡次出征，浑邪王等人投降，县官花费很大，仓库空虚。第二年，贫民大迁徙，都靠县官供给，县官没有力量全部负担起来。卜式拿着二十万钱交给河南太守，作为被迁百姓的花费。河南呈上富人资助贫人的籍账，天子见到上面卜式的名子，尚能记得，说道：“这是前些日子，要献一半家产助边的那个人”，于是赐给卜式免戍边徭役四百人的权力。卜式又把它全都交给县官。那时富豪人家为了逃税争着隐匿家产，唯有卜式热衷于输资帮助官府。天子于是认为卜式的确是位有德长者，才给他显官尊荣以诱导百姓。
起初，卜式不愿做郎官。天子说：“我有羊在上林苑中，想请你替我放牧。”卜式才做了郎官，却是穿着布衣草鞋的放羊郎。一年多后，羊群肥壮且繁殖了很多。天子路过这里看到羊群，夸奖他一番。卜式道：“不但是羊，治理百姓与这是同一道理：让他们按时起居，不断把凶恶的除掉，不要让他败了群。”天子听了很是惊奇，封他为缑氏令试一试他的本领，果然缑氏百姓反映很好。升任为成皋令，办理漕运的政迹又被评为“最”好。天子认为卜式为人朴实忠厚，封他做了齐王太傅。
而孔仅由于出使各地铸作铁器，三年之中升任为大农令，位列于九卿。而桑弘羊当上了大农丞，管理有关会计事务，慢慢设置起均输制度来流通货物了。
这时期开始允许吏缴纳谷物补为官，补为郎官缴纳的谷物多至六百石。
自从制造白金和五铢钱以后五年，赦免官民因盗铸金钱获死罪的数十万人，天子没有发觉而被地方处死的，不可胜数。自出赎金经赦免罪的有百余万人。然而犯罪又能出得起赎金的连一半人也没有，普天之下大约所有人都无顾忌地盗铸金钱了。犯罪的人太多，官吏不可能把他们全都诛死，于是派遣博士褚大、徐偃等人按照尚书诸曹职司的不同划分权限，巡察郡国，揭发，举报兼并之徒以及身为郡守、国相等职，却利用职权图谋私利的人。而御史大夫张汤这时正处在官势显赫、大权在握的时候，减宣、杜周等人任御史中丞，义纵、尹齐、王温舒等人以执行法律惨急深刻被提升为九卿，在这种局面下，如直指夏兰这类人开始出现了。因而有大农令颜异被杀的事发生。
起初，颜异是济南的一个亭长，因办事清廉直率慢慢升迁到九卿的地位。天子与张汤既已制造了白鹿皮币，问颜异有什么看法，颜异说：“如今诸侯王朝见天子有苍璧，价值不过数千钱，而作为垫衬的皮币反而值四十万，本末不相称。”天子听了