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吕布这三年来致力于推行全民教育，虽然因为地方官吏的贪腐，使得部分穷苦孩子暂时没有进入小学堂和中学堂，但大部分百姓都或多或少地接收到了文字教育，有很多寒庶出身的百姓都能够读懂大汉日报，特别是吕布这次反腐风暴吹过，吹醒了很多民众怯懦的心怀，他们意识到当今朝廷反腐的决心是很强大的，有了这样的民意，吕布便有了外部监督来反腐的信心。
吕布提议，在州、郡、县、乡各级设立议政院来监督各级官吏的权力运行，议政院里面成员为议政员。议政员由自耕农、商人、工匠、教师、学生、军人等成分组成，因为议政员是监督官吏的，所以议政员都不能由官宦家庭里面产生，任何试图操纵议政院的官宦家庭都会遭到灭顶之祸，吕布最后这一点明明白白地讲出来，针对的是那些现在已经是或妄图建立世家的官宦家庭。
说起地方议政院，须得说下现在的地方行政编制。
从光熹三年（191年），大汉的基层组织便逐渐改为，五户为一甲，五甲为一保，十保为一亭，十亭为一乡，十乡为一县，十县为一郡，十郡为一州。此时一户人家平均是六口人，一对老人、一对夫妻、两个子女，一甲便是三十人，一保便是一百五十人，一亭便是一千五百人，从亭以上的十进位的十是个虚数，一般都是大于五而小于十，一般来说一个乡就是一万多人，一县便是七八万人，一郡便是六七十万人，一州则是四五百万人。凡是太小的乡、县都会撤并，太大的州、郡、县都会拆开。
保、甲是地方自治自守的单位，一般来说，保长、甲长都优先由退役老兵担任，为了公平起见，官宦家庭不得担任地方保长、甲长之职。
因为此时战争频繁，盗贼四起，按照吕布全民皆兵的精神，每个亭都是一个地方坞堡，原来没有防御能力的村庄全部推平，择险要之地建立坞堡，建设为一亭。
亭是大汉最基层的军政管理单位，因为有退役老兵出身的保长、甲长们帮助，一个亭没必要设置那么多小吏，所以只设一个亭长、一个亭尉，亭为亭之主管者，兼理政事，亭尉掌管一个亭的乡兵同时负责地方治安警备，乡兵是以亭为单位组建起来的预备民兵，基本上每一个家要出一个人参加日常的训练和警戒。
乡里设有乡令、乡尉、乡丞和六曹衙门，乡三老改为乡傅，兼乡议政院院长，为乡级议政员的统领，乡傅不能从官宦家庭产生。
乡的议政院里是每个保选出一个议政员，这个议政员不能是保长、亭长、亭尉，不能是官宦家庭成员。
同理可得一个郡的议政员里面是不能出现乡令、乡丞、乡尉、县令、县丞、县尉之类的官员，吕布是不会犯后来朝代们经常犯的那种监守自盗的反腐错误。
县议政员是每个亭里选出一个，郡议政员是每个乡里选出一个，州议政员是从每个县里选出来一个，国议员是从每个郡里选出来一个。
议政院有五点权力，第一点是监督当地官府的任何治政行为，如有二分之一以上的议政员反对，则当地官府的治政行为必须停止并提交上级官府质询；第二点是监督当地官员，如有二分之一的议政员弹劾，当地任何一个官员必须立即停职，接受上级官府的质询；第三点是通过审议财政法预算，对当地官府的财政收入和支出实施监督；第四点是提交民众对当地官府最主要的意见，并督促当地官府及时解决；第五点是选举参与上级议政院的议政员。
所有被当地议政院弹劾的各司衙门、各司官员，都必须做出申辩，若各各司衙门以及各司官员还未通过当地议政院的票决，则由上级刑曹介入调查，予以立案。
议政院并不参与具体政事，也不需要天天有事没事开会报到，只在每十天的第一天举行一个例行会议，开会表决一下当地官府各司衙门的行为以及各司衙门官员的操守。在表决之前，议政员应该广泛听取所在地区民众的意见，依照大部分人的意见行事。
议政员在议场内受保护，在会内所作言论及表决对外不必负责，并且有不被逮捕的特权。
每一级议政院人数不得超过一百人，议政院是每五年改选一次，可以连选连任两届。
在吕布强有力的推动下，议政院制度迅速向全国推广，中下层民众都倍受鼓舞，积极、主动、自觉地发挥参政议政的监督作用，真正三清的社会在吕布有生之年应能看到。
第848章 十大元帅
登基称帝之时，是吕布威望最隆之际，吕布不乘这个普天同庆的时候颁布一些法令，等以后既得利益集团板结了，再动他们的奶酪，就晚了。
吕布现在做的事情是解决秦汉时期遗留下来的政治制度的问题，修整垂直任命制的缺陷，这样做风险很大，想当年曹丕篡位还试图让出部分权力以讨好世家大族，吕布这样做不但是削世家大族的肉，还在削那种梦想着升官然后发财的庸俗官吏的肉，伤害到他们的利益，政局定然是会出现一些不稳当。
吕布是可以轻描淡写地说：“政治制度改革的事情我们交给下一代搞，相信他们更有魄力更有能力做到。”但吕布清醒地知道，当自己这一代最有威望的开国人物还不能完成政体改革，指望那威望一代不如一代的继承人去做，他们只能是把政体改革放在一边，交给下一代，下一代又交给下一代，直到政体完全腐朽。
吕布做这些大动作之前，他早就做好了政局动荡的准备，甚至做好了像袁世凯那样众叛亲离的最坏打算。
不过情况没有吕布预计的那么坏，吕布这十年来的全民教育里夹杂的私货，最近这些年所有报纸舆论的影响，让所有军民都对监督官吏有了一致的认同。
所有正直廉洁的官吏不但不惧怕，反倒很欢迎民众的监督，因为民众的监督能让他们跟那些贪腐官吏区别开来，能让他们的政绩官声更容易显示出来。
只剩下一部分贪腐成性或预谋贪腐的官吏及其家族会散布一些不利的言论，这些官吏及其家族虽然只是一小簇，但绝对数量也有上万，他们撒布的谣言也影响了数十万不明真相的民众、官僚起来反对吕布设立政务院，一时之间群情汹汹，似乎有黑云压城城欲摧之势，也让更多的人误判，以为吕布的新政不得人心。
吕布豢养了十年的三大情报组织不是白养的，他们在过去几年已经掌握到了这些涉嫌贪腐的官吏的情况，只是因为他们贪腐情况不太严重且没有影响到国家安全，根据吕布抓大放小的方针，暂时对他们实施布控，而没有逮起来，现在他们的所作所为影响到了国家安全，军情部、中情部、内务部迅速出动，将他们的头脑、喉舌抓获，然后发动媒体舆论和教育人员对那些被误导的群众劝导，没有那些别有用心者的煽风点火，一场政治骚乱很快就被平息了。
吕布随后发布文章，阐述议政院制度对官吏对民众的好处，让权力运行在阳光下，对大家都好。
当然，一个划时代的政治制度不是那么容易就被确立的，还是有人不断地提出对议政院制度的质疑，其中不乏像太保马日磾、司徒郑玄之类的大人物，他们虽然在军政方面没有大权，但政治地位崇高，在士子之间有很高的声望，他们的质疑反对，吕布无法置之不理，便让对自己忠心耿耿且辩才无碍的王粲、陈琳、管宁、华歆等人跟他们这些反对议政院制度的进行辩论。
吕布这个议政院制度跟后世欧美发达国家的议会制度不太一样，吕布暂时还没有改变垂直任命制度，由他自己亲自任命三品以上的高级官员，五品以上、三品以下的由中央一级的政务院、军务院任命，五品以下的由州一级、郡一级、县一级逐级任命。议政院不负责任命，负责对任命过程的监督，负责对任期过程的监督，负责弹劾。
当然，随着君主立宪制度的牢固和中下层民众的民主意识的增强，以后会陆续推出间接选举、直接选举等民主选举制度，当然这些民主选举制度的大框架是君主立宪。
吕布的君主立宪制度跟后来英国的不同，有些偏向倭国，皇室掌握军事力量、监察力量、舆论力量、宗教力量，文职官僚只有行政权，只对地方上的文职官僚进行民主选举。
吕布这样的君主立宪制度，更确保皇权的长久，更有效地抑制了文职官僚权力的无限膨胀，皇室和民众的双层监督下，那些文职官僚们再想重复汉末党人、明末东林党人的嚣张气焰，纯粹痴心妄想。
吕布任命了中央一级机构的高级官员。
军务院总督吕布兼任，副都督高顺、张辽，军机部都督沮授，副都督荀攸；军政部都督满宠，副都督赵俨；军训部都督高顺，副都督于禁；军备部都督马均，副都督韩暨；军需部都督韩浩，副都督常林；军建部都督郝昭，副都督刘馥。
政务院首相董昭，次相荀彧，吏政部尚书裴茂，侍郎崔琰；财政部尚书卫觊，侍郎刘巴；文教部尚书张纮，侍郎管宁；司法部尚书应劭，侍郎钟繇；农牧部尚书张昭，侍郎张既；工商部尚书蒯越，侍郎糜竺。
议政院院长胡昭，副院长王烈、祢衡。
廉政公署署长田丰，副署长袁涣、王修。
国家安全总署署长郭嘉，副署长贾诩、法正、步梵。
秘书处秘书长陈琳，副秘书长王粲、秦宓。
侍卫处侍卫长王越，副侍卫长典韦、陈到。
神殿教皇吕布，护国天师左慈、于吉。
皇帝之下，有三院两署两处一殿之外，还有上三公、三公、九卿。
上三公太傅蔡邕、太保马日磾、太师司马徽就任，三公太尉皇甫嵩、司徒郑玄、司空朱儁就任，九卿太常孔融、光禄勋冯芳、卫尉马腾、太仆田畴、廷尉法衍、大鸿胪华歆、宗正吕范、大司农石韬、少府路粹；这里面太常、光禄勋、卫尉、太仆、大鸿胪、宗正的基本权利不变，廷尉的