王绾老泪纵横，欲待拜下谢恩，却被嬴政一把扶住了。这时，嬴政才郑重地
问到了一件大事：“老丞相去官，何人当为丞相？”“丞相之职，非李斯莫属。”王绾没有丝毫犹豫，显然是早有成算。嬴政这才长长地出了一口气，心头泛起
了一阵淡淡的暖意。他想知道，也必须知道，王绾举荐二十余名博士就任郡守县
令，究竟是蓄意为封建制张目而侵蚀郡县制，抑或是全然基于安抚人心？而这一
答案，只能隐伏在王绾举荐丞相人选之中。所幸的是，王绾终归有大道之心，这
使嬴政心头在处置王绾辞官事件上的阴霾大大地淡薄了。嬴政不想更多地勾起王
绾的既往话题，于是再没有多说，留下了两车王酒，便回皇城去了。
旬日之后，李斯顺利地接掌了丞相府。
为确保郡县制快速实施，始皇帝召回了将军中最具政才的冯去疾、冯劫两人。在李斯筹划官制期间，以推行郡县制为轴心的丞相府政事，都由二冯联袂处置。李斯则一力会同相关各署，谋划新朝官制并拟定各署首任主官人选。此时新政
初开，举国官署热气蒸腾生机勃发，李斯与一班大员同心协力反复会商论争，历
时一月又一旬，新官制方略摆上了皇帝案头。嬴政身着一领吸汗的麻布大衫，大
开书房门窗通着风，散披长发，铜网香炉燃着驱蚊的艾蒿，悉心揣摩了一夜，提
起粗大的朱笔批下了十七个大字：“郡县统治，官制提纲，集权中央，施治四方。可。”
始皇帝诏书颁行朝野，广袤的帝国再一次轰动了震惊了。
短短两三月之内，这个皇帝新朝便接连推出三大创制，件件都是震古烁今的
创新之举，天下臣民目不暇接，一次又一次地震惊着议论着。无论都市城邑，无
论亭里村畴，无论边陲山野，无论商旅百工，举凡有人聚汇处，人们无不兴奋万
分地惊叹着争论着。惊叹着新朝新皇帝超迈古今的胆魄，宏阔无比的新政，争论
着如此背离传统根基究竟能否长远立足？
列位看官留意，此时帝国尚未爆发“禁议”事件，战国议政之风犹存，言论
之自由奔放依旧。连番大事激荡不绝，天下公议自然风起云涌。如今新官制颁行
，可谓最切近士人利害的大政。士人历来是天下公议之主导阶层，辄遇关乎人仕
生计的大政颁行，种种议论自然更是激切。然则，公议风行天下，毕竟还是有主
流的。无论是士人，还是百业庶民，细细品味新官制之后，还是对新朝的气度与
胸襟不得不由衷地敬服。即或是六国世族，除了狠狠骂几句背弃王道必遭天谴之
类的大话，也实在无法找到一处可资攻讦的实际弊端。至少，新官制以及其后颁
行的任官诏书中，多少煌煌大位，却没有一个皇族子弟！仅此一点，庶民们已经
对老世族的任何攻讦都足以嗤之以鼻了。
列位看官且品味一番帝国这一绝世创制的全貌。
帝国新官制的总体风貌，完全体现了李斯对始皇帝阐述的总纲：以郡县一治
为根基，以集权求治为宗旨，以施政治民为侧重，以治权集于中央为轴心。在此
明白无误的总纲之下，帝国新官制从上到下建立了一个完整的施政体系。这一施
政体系分为四级系统，层层辖制，从皇帝宫殿直到村畴乡野，一体纳入治道。
其一，中央决策系统：皇帝系统。
在帝国开创的官制中，所谓皇帝最高权力，不是仅仅由皇帝一个人来实施，
而是由围绕皇帝建立起来的一个政务系统来完成。帝国新官制中的皇帝系统包括
：皇帝本人，郎中令（九卿之一，总领宫殿、谏官、谒者各署，掌一应宫殿并皇
帝护卫事，几类后世之元首办公厅），尚书丞（直接为皇帝执掌图书典籍及秘记
奏章事，几类后世之秘书处），奉常（九卿之一，总领太庙、太祝、太史、太宰
、太卜等署，总掌意识形态事），卫尉（九卿之一，设卫令、公车司马等署，总
掌皇城屯兵），太仆（九卿之一，以原中车府令为基础扩大，设两丞，总掌皇室
车马交通事），宗正（九卿之一，以原驷车庶长署扩大而设，总掌皇族事务），
将作少府（掌皇室工程，设左右前后中五校令，管辖工徒），大内（掌皇室府库
并地方朝贡），太子太傅（以原太子傅扩大而设，掌太子并皇族子弟教习）。也
就是说，皇帝总领九大机构，行使国家最高决策权力。在这九大机构中，主要的
辅助决策机构是郎中令、尚书丞、奉常、宗正、太子太傅五大机构，其余四大机
构为皇室事务机构。
其二，中央政务系统：以丞相为轴心的三公九卿系统。
三公是：丞相、太尉、御史大夫。三公称谓，来自周室官制，为太师、太傅
、太保，为远古官制中地位最为尊崇的三人。春秋战国之世，三公之实不在，三
公之说犹存，多为对地位尊崇的权臣的一种敬意说法。帝国官制明确以丞相、太
尉、御史大夫为三公，便是确立了这三个机构的政务轴心地位，与周代三公的“
协理阴阳”之类的虚事有本质的不同。帝国三公，各为一个系统——
丞相综合系统：开府总领国政，设左右丞相，亦称相国，多有下属事务官署。
太尉兵政系统：开府总领涉军政务，以老秦国尉府扩大而设。
御史大夫监察系统：开府，监察百官并天下郡县，以原御史署及原国正监扩
大而设。
三公之下为九卿。九卿者，分别执掌九大领域之施政系统也。之所以将九卿
置于三公之下，其实际作用在于明确层级权力：九卿在三公（主要在丞相）领导
之下施政，以保不政出多门。九卿之中，五卿隶属皇帝系统，四卿隶属三公系统。三公之四卿为：廷尉（执法机构，设左监、右监、狱正三署，侧重受命于御史
大夫府），治粟内史（以原大田令府扩大而设，掌经济民生诸事，隶属丞相系统），典客（以原行人署、属邦署合并扩大，掌邦交并边陲部族事务，隶属丞相府），少府（以原关市、邦司空等署合并扩大而设，掌国家赋税，设六丞，隶属丞
相府）。
九卿之外，帝国尚有若干散官机构，或归皇帝系统，或归三公系统。中央主
要散官机构是：客卿（才士之虚职，可与闻国事，多为试用，皇帝系统任命，任
事归丞相系统），博士学宫（以博士仆射为主官，设博士七十余人，掌典教礼仪
博通古今，备咨询国政，皇帝系统任命，任事亦主要隶属皇帝系统），中尉（掌
京师治安，设两丞，辖斥候、司马、千人三署，隶属太尉系统），内史（掌京师
政务，列中央官吏，隶属丞相系统）。
其三，郡县施政系统：郡守县令为轴心的地方系统。
郡官主要是：郡守（一郡主官，总掌政事，后世称太守），郡丞（辅助郡守
掌事，郡守之副），郡尉（一郡武官，掌守军并治安事），监御史（中央之御史
大夫派进各郡的监察郡政之官员，后世改称刺史），郡法官（掌律法典籍并律法
答问，备官员民众咨询），郡卒史（掌郡文书事，辖书吏十人），主簿（掌一郡
财政赋税，或兼领文书事），断狱都尉（掌一郡司法，受中央廷尉府与郡守双重
管辖），牧师令（边疆郡设置，掌畜牧，属吏六人），长史（边疆郡设置，爵同
郡丞，掌兵马）。
县官主要是：县令（一县主官，总掌政事）、县丞、县尉、县法官、狱椽等
，职司与郡同名官一致。除此之外，县府有若干办事吏：道啬夫（掌官道修筑及
维护），仓啬夫（掌禾仓，并按民户收粮），田啬夫（掌督导耕耘），苑啬夫（
掌监护山林水面），厩啬夫（掌督导牛马牲畜之繁殖养育）。
其四，乡官系统：最基层的三级民治——乡、亭、里。
这个最基层的治民系统，当从最下说起。据《汉书·百官公卿表》记载，秦
时一县，土地大体在方百里上下，人口众多的县地面稍小，人口稀少者则地广。
但总体说来，都比后世的县要大得多。为此，县以下分三级治理：
最下施治单元为里，大体相当于后世的村。里设里正一人，统掌行法施政。
里正之下，设里宰一人（掌均平分肉），里监门一人（护卫里正），伍老（掌五
家行法连坐事，多少以里辖民户数目而定）。
十里为一亭，设亭长一人，统管全亭施政到民；亭有吏员四人：亭父（掌亭
所开闭扫除杂务，亦称亭卒），求盗（掌亭内治安，亦为亭卒之一，若后世捕快），田典（掌督察民户耕耘），牛长（掌每年四次督察耕牛，并赛牛赏功事）。
不久之后，列位看官将遇到掀起天下大波澜的一个著名亭长——刘邦。
十亭组成一乡。乡官，以三老为最尊。所谓三老，本指上寿（百二十岁）、
中寿（百岁）、下寿（八十岁）三种老人。作为帝国施治的乡三老，大体是八十
岁上下的三位老人，执掌民风民俗教化，以利法令推行，是以列位乡官之首。乡
政的真正施治官吏，是有秩（总掌乡政）、啬夫（掌听讼、赋税）、游徼（掌捕
盗）。
如上四大系统，非但在战国末世堪称宏大奇迹，即或在今日看去，也渗透着
浓郁的系统管理思维。帝国对施政系统的四层级分割——国、郡、县、乡，两千
余年后仍被看作国家治理的黄金分割法则，以至在整个人类世界都成为国家治理
的通行划分。那时候，已经开始衰落的西方的古希腊还是城邦制，不知大国系统
为何物；罗马帝国还在萌发阶段，更不知千里万里的大国为何物；世界其他地区
的族群，也没有涌现任何一个具有如此规模的国家，当然更谈不上有宏大的国家
治理思维。也就是说，秦帝国在人类历史上第一次开创了宏大的国