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“积极的安排”首先意味着要进行外交方面的尝试。一旦这样的安排还显得不够“积极”，近卫就通知陆军和海军在十二个月之内准备向英国和美国开战。为了进行这次全民征战，他将两个主要的军国主义分子带进他的新内阁：中将东条英机，一个绰号叫“剃刀”的精力旺盛的军国主义分子，前关东军参谋长，他被任命为陆军大臣。松冈洋右是以“讲话机器”著称、在美国受过教育、极富煽动性的民族主义政治家，担任外相。正当新内阁制订实现亚洲“新秩序”的时间表的时候，德高望重的最后一个明治“政治家”西园寺亲王告诫天皇：请近卫重新上台，“就好象邀请强盗来调查他的罪行，因为没有别人知道得这样清楚。”
在近卫首相东山再起的时候，格鲁大使从东京发出警告，要警惕日本新的侵略活动。正巧这时国会在通过向日本出口需要特许证的法案，格鲁大使的警告加强了罗斯福内阁的一些阁员，如财政部长亨利·摩根索和内政部长哈罗德·伊克斯的地位，他们既要求美国对日本实行更强硬的政策，还要求对英国承担更大的义务。七月二十六日，罗斯福总统宣布限制出口飞机燃料、润滑油和废铁废钢。这一步他迈得很有信心，因为得到两个共和党人的坚定支持。罗斯福已邀请这两人参加政府，以便在秋季总统竞选活动之前给人一种全国团结的印象。
前共和党副总统候选人、新闻记者、美西战争时美国第一义勇骑兵团的骑兵弗兰克·诺克斯被任命为海军部长：亨利·史汀生担任陆军部长。七十二岁的老资格的史汀生在美日事务问题上有独特的见识。谈起这些，他可回溯到他与西奥多·罗斯福的国务卿伊莱休·鲁特的交情。他担任过陆军部长、菲律宾总督，在满洲危机期间还任过赫伯特·胡佛的国务卿，他从这些经历中取得了经验。哈罗德·伊克斯再三要求“采取直接行动以使日本人懂得我们是认真的，我们压根儿不怕它”，史汀生对此表示支持。然而，国务院主张不要对石油和废钢废铁的出口实行全面禁运，因为据赫尔的审慎估计，“在这个时候我们不能将日本逼得太甚，那样我们就有可能迫使它夺取荷属东印度。”
总统不顾国务卿的规劝，于十月份对所有的废钢废铁实行全面禁运。这是美国悄悄地在日本脖子上套上经济绳索的第一个迹象，它使近卫内阁坚定了决心，加紧对亚洲强加“新秩序”的活动。日本要求英国关闭缅滇公路以断绝蒋介石的供应线，英国厕服了；日本又向印度支那的维希总督提出了实质上是最后通牒的要求。允许日本建立军事基地，以便向北对国民党人远征。一九四○年九月的第一个星期，正当德国空军开始猛烈夜袭以迫使英国投降时，松冈外相正与德国驻东京大使就打算签订的三国条约的条件进行深入的商谈。希特勒的意图是，这个条约将鼓动日本人进攻新加坡，有助于实施他进攻英国的计划。还能为他进攻俄国的长远计划打掩护，松冈在商谈中想争取德国支持日本南进以控制荷属东印度的石油矿藏——不过他已得到严格指示不得将日本卷进德国的战争。
经过两个星期的讨价还价，松冈洋洋得意地在天皇在场的御前会议上汇报：希特勒和墨索里尼将支持日本为实现亚洲“新秩序”所作的努力，而且“运用各种政治、经济和军事手段”；条件是日本得承认“德国和意大利在建立欧洲新秩序活动中的领导地位”。松冈还高兴地指出：“将逼使美国更加谨慎地行动。”与此同时，希特勒也在使墨索里尼确信：“这是使美国全然不介入战争，或者使它介入战争后毫不起作用的最好办法。”当三国条约九月二十七日在柏林签订时，东京最大的报纸《朝日新闻》预言：“看来冲突将不可避免，冲突的一方将是决意要在东亚包括西南太平洋建立势力范围的日本，另一方将是决心在大洋的另一边以除战争之外的一切方式来干涉亚洲事务的美国。”
三国条约的签定使东京公众欣喜，并得到了军国主义分子的热烈支持，因为他们看到这个条约为日本征服东南亚扫清了道路。不出希特勒所料，这个条约使伦敦和华盛顿大吃一惊，因为现在太平洋已不可摆脱地与欧洲的战争连在一起了。在华盛顿，法国如此迅速的失陷使美国军事计划人员认为，入侵和降服英国已经“属于可能的范围了。”他们估计英国在六个月之内就可能遭到打击而退出战争，所以，他们开始准备实施“彩虹4 号”方案。根据这个方案，美国将单枪匹马打一场大西洋战争。当开始征兵的“选征兵役法案”被送到国会的时候，他们就建议把军火转运去建立美国的地面和空中力量。但是，总统在听到丘吉尔对抗性的“我们绝不投降”的讲话后，相信丘古尔能把他的国家团结在一起。罗斯福对参谋长联席会议的计划人员的建议不予理睬，枪炮、飞机和弹药继续越过大西洋被送往不列颠群岛。
在太平洋问题上，罗斯福答应为澳大利亚政府承担后者所要求的防御义务时的态度却比较审慎。“如果我们决定不为美国在远东作战，那么它也没有理由抱怨”，孟席斯首相在七月这样说过。这时，他对华盛顿的访问已告失败，没有得到美国对维持现状——甚至涉及到澳大利亚、新西兰和荷属东印度的现状——作出任何具体保证。不过，总统对三国公约作出了反应，答应给蒋介石提供五十架驱逐机和一亿美元的财政援助。同时他向英国保证，他们愿意不怕冒得罪日本的风险重开缅滇公路。这就标志着丘吉尔远东绥靖政策的结束。他的合作有了保证，是因为罗斯福终于同意让出皇家海军在大西洋与潜艇作战时急需的五十艘改装的驱逐舰。一向谨慎的总统之所以这样做，是因为诺克斯和史汀生一再施加压力，而且共和党总统候选人温德尔·威尔基保证“以战舰换取基地”的交易将得到他的支持。
这激怒了孤立主义分子。“这是战争行动，”《圣路易邮报》提出强烈的批评，谴责它是“历史上最卑鄙的不动产交易”。民意测验表明，总统的声望有所降低，可能削弱他在竞选的最后几周中的领导地位，面对这个问题，罗斯福不得不参加竞选辩论，以回答人们对他的如下指责：他正准备使美国在大西洋上同德国交战。
“我再次向你们保证，”一九四○年十月三十日他在波士顿对听众说，听众中有很多爱尔兰籍孤立主义分子，“我以前这样说过，我还要反复说，你们的儿子不会被派去打任何外部战争的！”
第四章欧洲第一
许多美国人，虽然没有发现一个公开支持孤立主义事业的总统候选人，但从罗斯福明显的“不要战争”的保证中得到安慰。五天以后，共和党候选人温德尔·威尔基以五百万票之差被击败。不过罗斯福总统后来还得承认，他之所以作了波士顿讲话，是出于在战争问题上给整个国家一个总的保证的需要，而这时，他还是希望他的海军援助和供应能使英国打败德国。在他史无前例地第三次入主白宫之后不列两个星期，放在他的椭圆形办公室桌子上的海军作战计划局的备忘录的冷酷现实使他的这个希望破灭了。
这份由海军作战部长签名的长达二十四页的报告，对美国的战略作了异乎寻常的坦率的重新估计。“我相信，美国除了给英国以海军援助之外，也需要将其空军和陆军派注欧洲、非洲或者同时派往这两个洲，并参加地面攻势，”海军上将哈罗德·斯塔克得出结论说。纳粹控制了从挪成到西班牙的两大西洋地区，加上轴心国势力从地中海向非洲沿海扩张的威胁，这些现实使总统所作的没有战争的所有保证成为战略上的无稽之谈。
如果要最终打败纳粹德国，美国就必须准备参加“彩虹5 号”战略规定的战斗，这就需要在大西洋上集中力量，而在远东尽最小的义务。斯塔克的亲英立场深受海军作战部副部长罗伯特·戈姆利海军上将的报告的影响。戈姆利当时作为一个半常驻观察家驻在伦敦。在皇家空军击败了德国空军以后到达的美国军事代表团得出结论说，英国现在能生存下来继续进行抗击德国的斗争——只要美国提供丘吉尔所要求的大力支援。与此同时，英国三军参谋长会议强调，他们没有帮助去抵抗日本的进攻，是因为他们从地中海或大西洋抽调不出战舰派往新加坡。他们告诉美国代表团：“美国战斗舰队的支援显然将改变远东的战略形势。”但是斯塔克集中力量进行大西洋战争的计划，意味着美国海军在太平洋上的义务必然是有限的。
“D 计划”——海军作战部长在他的备忘录中对这个计划的称呼——很快就得到陆军的同意，作为“彩虹”战略的合乎逻辑的基础。尽管乔治·马歇尔将军起初因担心美国在制订战略时可能过分强调英国的需要而感到不安，但是到一九四○年圣诞节，他已同意参谋长联席会议把这个计划当作将来发展的基础。马歇尔正面临一个艰巨的任务：要将不列二十万人的和平时期的衰弱的军队变成一支不得不到海外作战的一百五十万人的军队——这个任务因最近实行的选征兵役法的期限只有一年而变得复杂化了。
总统支持“D 计划”所承担的“欧洲第一”的义务，并批准与英国进行三军参谋长级会谈以为迅速实施这个义务作好准备工作。他深信德国构成的威胁比日本构成的威胁大很多，部分原因是他担心德国物理学家正在研制原子弹。产生这些忧虑是由于希特勒说第三帝国的科学家正在研制一种新式武器。爱因斯坦三月写的第二封信提供了令人不安的证据。当巴黎失陷，著名的法国核物理实验室被德军占�