。最后，在6月里，铁托本人率领打败了的门的内哥罗和其他一些游击队从黑塞哥维那转移到波斯尼亚西部。塞尔维亚和门的内哥罗的山区暂时落到了切尼克头领们的手里，他们有时并不受米哈伊洛维奇的控制。少数几支游击队留了下来，隐藏在各处。一些市镇和主要交通线依然掌握在德国或意大利军队的手里。
铁托到1942年10月初才到达了比哈奇的一个合适的作战中心。这时候，游击队已经控制了波斯尼亚的一大部分并且占据了西北方的利卡高地。铁托决定在比哈奇召开一次南斯拉夫各族人民代表大会；大多数代表是来自各个解放区的共产党人，不过也有其他地区的代表，以及代表几种其他观点的人士——事实上，这次大会是由来自贝尔格莱德的一个年长的克罗地亚民主主义者伊万·里巴尔博士主持的。1921年当议会在贝尔格莱德开会，通过取缔原来的南斯拉夫共产党的议案时，主持会议的就是他。南斯拉夫全国反法西斯解放委员会（A。V。N。O。J。）于1942年11月26日和27日举行了两天会议。它被认为是解放区政府的中央机关，其职能是协调许多地方性的新组织的活动，使共产党官员在解放以后可以通过这些新组织去进行政治教育。它还公布了一个六点纲领，其中第二点保证私有财产和个人的首创精神，第三点是在举行民主选举以前不作一切激烈的变革。但是，第六点最重要：“民族解放运动完全承认克罗地亚、斯洛文尼亚、塞尔维亚、马其顿以及所有其他地区的民族权利。……它保证南斯拉夫各族人民的民族权利得到维护。”在经历过民族与民族间的大屠杀后，铁托提出的成立真正的南斯拉夫联邦的这种希望，越来越吸引了观点极不相同的男女到他的运动中来。苏联控制的“自由南斯拉夫”电台在英国广播公司继续为米哈伊洛维奇大唱赞歌的时候，广播了比哈奇大会的消息。
伦敦的南斯拉夫流亡政府最初继续由西莫维奇将军担任总理，但是在所有的流亡政府中，这个流亡政府大概是最惹是生非的了。它的克罗地亚成员显出了他们的好斗本性，它的塞尔维亚成员则发泄了他们对克罗地亚人的仇恨，从而把贝尔格莱德的最坏的传统保持下去；他们的习惯和偏见为他们那些具有较强的沙文主义的外交人员和军人所利用。在米哈伊洛维奇同伦敦建立了无线电联系以后不久，斯洛博丹·约瓦诺维奇教授当了总理，米哈伊洛维奇晋升为陆军上将，并担任了军政部长（1942年1月）。由于他是在南斯拉夫领土上独一无二的部长，因此他就成为彼得国王在那里的唯一代表，好多塞尔维亚人都深受这一职务的威望的影响。英国广播公司出于礼节与策略，不得不尽力支持这个流亡政府，而它那些代表就利用他们的地位，使用自己的密码发出英国人不可能会同意的反克罗地亚和反共的电文。在米哈伊洛维奇将军决定采取步骤按兵不动，或直接同意大利人、间接同德国人断断续续地合作以反对那些从他自己的各项标准说来是根本的敌人——共产党人以后，他们还利用英国广播公司来描述这个将军的那些英勇作为。或许应该再说一遍，米哈伊洛维奇对许多切尼克领导人的控制是徒有其名的——他根本没有铁托那种中央集权的组织——而且象黑塞哥维那那个机警的塞尔维亚律师耶夫杰维奇等那些人都是自作主张地同皮尔齐奥·比罗利进行谈判的。
1943年1月22日，轴心国军队发动了一次较为猛烈的攻势，德军称之为“白色行动”，其目标是攻击两个月前才在比哈奇宣布成立的那个尚在萌芽状态中的国家。铁托所面临的最严重的问题是，他既没有飞机又没有可以对付德国空军的高射炮。在这“第四次攻势”中，米哈伊洛维奇和那些重要的切尼克人队伍，同某些乌斯塔沙军队一起，第一次公开地“作为轴心国司令部联合部署的大规模行动中的一个组成部分”进行作战。铁托决定在讷雷特瓦河畔迎敌，于是切尼克人和游击队就在科尼奇展开了一场长时间的、极端险恶的战斗，游击队遭到了惨重的损失。最后，切尼克人被打垮逃跑了。游击队员都是“进步的”，而且（一有可能）总把胡子刮得干干净净；切尼克人则具有优雅的传统，蓄着浓密的胡子。这时那些切尼克士兵一碰到村民们就向他们要剃刀。如果他们能够及时把胡子刮干净，他们往往就开小差逃到游击队那边去。到了4月底，“第四次攻势”缓和下来了。游击队在这次攻势中得免于难，而这场战斗却使米哈伊洛维奇的官兵名誉扫地。比哈奇纲领就此在国内外都获得了新的意义。
南斯拉夫流亡政府竟然指望英国广播公司播送同英国的盟友俄国所播出的新闻直接抵触的声明，这已经使英国人够尴尬的了。而且这种做法迅即变得荒谬可笑，因而是有损无益的，因为事态越来越明显，俄国人和南斯拉夫游击队所宣布的米哈伊洛维奇正在同铁托与之作殊死战的敌人进行勾结，完全是正确的。在“白色行动”进行期间，米哈伊洛维奇把他的总部转移了地方，他拒不允许从1941年起就派在他那里的贝利上校和英国代表团跟着他一起转移。这时候，情况已经很清楚，他从英国人那里得到的那些援助物资不是被囤积起来，就是被用去为轴心国作战。与此同时，比哈奇纲领却同英国公开宣布的作战目标完全一致。因此，英国决定派遣军官到铁托的司令部（现在设在门的内哥罗）去报道情况。1943年5月28…29日的夜间，比尔·斯图尔特上尉和F·W·迪金上尉被空投到那里。其他一些小型军事代表团也在不久以后到达，其中包括在8月间到达的巴兹尔·戴维森小组。他们费了很大的周折才到达巴奇卡去鼓动那里的抵抗运动。大约从这时起，盟国就不再给米哈伊洛维奇以援助物资了，虽然它们那些军事代表团还在他那里暂时留了一个时期。
这个倒霉的切尼克领导人这时受到两方面的谴责。希特勒和纳粹党始终就不赞成同许多切尼克头领合作，虽然武装部队的许多军官，象驻意大利的总司令等曾经觉得有所方便。从1942年11月起，德国元首心里尽想着盟军可能进攻欧洲，他认为进攻大概要在巴尔干半岛发生。从这时起，希特勒便无保留地谴责同切尼克人所进行的一切合作了。就在1943年2月16日，即展开“白色行动”以后不久，他写了一封长信给墨索里尼，警告他要当心米哈伊洛维奇。他写道，他得到情报，切尼克人正在进行广泛的准备工作，要把驻在黑塞哥维那和门的内哥罗的意大利军队加以消灭，或解除武装，还说盎格鲁…撒克逊人在使共产党人和米哈伊洛维奇的追随者进行合作方面所作出的种种努力正在取得进一步的进展。他说，因此他已下令镇压米哈伊洛维奇的部队。希特勒的这封信于2月24日由里宾特洛甫交给了墨索里尼。德国外交部长还适当地强调了信中的内容。那个意大利领袖抗议说，德国人自己也曾利用过切尼克人，并在3月9日写给希特勒的一封信中一面勉强接受元首的命令，一面又显然话中有刺地补充说，他刚接到最新消息，德国武装部队还在继续武装切尼克人。在3月下旬，希特勒要求卡洛伊派匈牙利部队进据保加利亚和塞尔维亚之间的一条防线。
在轴心国的第四次攻势失败以后，希特勒比过去更为坚决了。他于5月19日写信给墨索里尼，愤怒地攻击皮尔齐奥·比罗利的亲切尼克人的政策，并坚决主张必须把切尼克人解除武装。他还力图对铁托再发动一次攻击，专门为在山区消灭游击队这项任务进行了准备。因此，迪金和斯图尔特是在轴心国由门的内哥罗境内发动第五次攻势后不久到达那里的。在这次战斗中，铁托和迪金于6月9日一起负了伤。铁托朝一个意料不到方向，即朝波斯尼亚东北部，突破了敌军的包围圈，敌军终于在7月中旬放弃了最后的这次企图。到了这时，由于听到盟军在西西里岛登陆的消息，意大利人的士气更为低落，德国人则面临俄国人在东线发动一次重大的反攻。
这里也许应该指出，英国派往游击队的代表团的到达，丝毫没有使1943年南斯拉夫的政治形式有所简化。铁托极其怀疑英国在巴尔干地区的目的；如果这时盟军发动进攻的话，米哈伊洛维奇或许会掉过头来支持它们攻打轴心国，而游击队为了抵抗“英美帝国主义者”，便会执行相反的政策。正如麦克莱恩准将（不久便调派往铁托的司令部）等人已经懂得的那样，对每一个机会全作出反应而又不忽视最终的目标，这本是巴尔干的一种传统。
在9月的第一个周末，意大利公开宣布投降了。铁托对英国人没有预先通知他，心里很怨恨。这样，由于失去了他原来可能盼望的那种最初可以得到的利益，他只得去同帕韦利奇和德国人争夺战利品了。帕韦利奇从意大利那里要来的达尔马提亚那片领土，同他的影子王国的那些山区一样，都落入了游击队的手里。另一方面，铁托要保住达尔马提亚的重要港口斯普利特，力量还嫌太弱——他只能在德军到来前把那里的所有武器都搬走。许多意大利士兵都投奔到游击队这边来，但是德国人不久以后就把的里雅斯特连同伊斯的利亚半岛并入版图，并且占领了沿海一带的主要港口。
在这个月里（1943年9月），随着麦克莱恩准将（带着较多的人员）前来协调早些时候到达的那些代表团的工作，铁托得到了英国方面更为正式的承认。麦克莱恩不久就同意了迪金和其他一些人的看法，认为值得认真援助游击队，因为他估计，游击队正牵制住十二个以上的师。他于是开始设法首先为铁托安排他所极其需要的空中支援。10月下旬，德军又来进攻游击队了，这回还得到保加利亚人和乌斯塔沙与奈迪奇部队的支援。这第六次攻势又如同�