在国会中，珍珠港事件以前，孤立主义者一直是一个强有力的少数派集团。罗斯福面对着他们的反对常常踌躇不决，甚至畏缩不前。但是在战争开始后。国会议员方面对对全面作战已没有反对的意见了，在这一点上国会仅仅是反映了公众的态度而已。
就罗斯福和他的高级顾问们来说，同英国合作一直是他们政策的基点。战争的爆发对他们来说是一种安慰，因为以后再也不用每走一步就得小心翼翼地计算国会和公众中潜在的反对意见了，当丘吉尔打电话来核实一下珍珠港受到袭击的最初消息时，罗斯福的态度从他对丘吉尔所讲的话中便表明出来了。他说：“我们现在坐上了同一条船啦。”
从1940年初夏以来，当英国一连几个月显得真有被打败的可能时，美国政府已经逐渐同英国结成一种日益亲密的伙伴关系了。在军事方面，到1941年12月，美国实际上已在大西洋进行着一场不宣而战的战争，美国海军担负起了护送商船远及冰岛的主要责任。
美英两国之间“除了作战以外”的陆军与海军的实际合作，只不过是范围广泛得多的一个计划中的一部分。起草这个计划的目的是：万一美国成为一个实际交战国，就用这个计划来指导英美的联合军事行动。早在1940年6月，负责起草作战计划的美国陆军和海军军官们就同意英国人所提出的进行磋商的建议。1940年8月，在伦敦和华盛顿开始了商谈。1941年1月29日至3月27日，在华盛顿召开了正式的参谋会议。从这次会议上，出现了一个一般简称ABC…1的联合战略计划，“如果美国被迫作战”，这个计划就将付诸实施。尽管起草这个计划的时候俄国还不是一个交战国，而且当时仍然希望日本可能不会在太平洋参战，但ABC…1计划中所商定的主要战略及行政原则却正是那些用来指导英美实际作战的原则，而且还提供了整个战争时期英美军事合作的基本体制。
ABC…1中关于首先打击德国这个主要决定，是以下面这样的语言表达的：
鉴于德国是轴心国中的首要成员国，因此大西洋和欧洲地区被认为是决定性的战场。美国军队的主要力量将使用于该战场，其他战场上美国部队作战的指挥均应有利于这方面的战事。……
即使日本起初不站在轴心国方面参战，协约国＇即美国与英联邦＇仍然必须把它们的军队作某种部署，以防日本最后介入。如果日本参战，在远东的军事战略将是防御性的。美国无意加强它在远东现有的军事力量，但是将以最合适的方式把美国太平洋舰队投入进攻，以削弱日本的经济力量，并牵制日本用于马来西亚的力量以支援马来要塞的防御。美国企图把它在大西洋和地中海地区的部队予以增强，使英联邦得以抽出必要的部队来增援远东。
用来对付轴心国敌人的“主要进攻政策”列举如下： （1）利用海、陆、空军以及其他一切手段来施加经济压力，包括采取外交及财政措施在商品来源地方控制商品。
（2）持续不断地对德国的军事力量进行空袭，并辅之以对敌人控制下有助于德国军事力量的其他地区进行空袭。 （3）早日消灭意大利，使其不再是轴心国的一个积极的伙伴。
（4）遇有机会，就使用联盟国的陆海空军对轴心国的军事力量进行袭击，并展开小规模的进攻。
（5）支持中立国，支持联合王国的盟国、美国的友好国家以及轴心国占领区中反抗轴心国家的人民。 （6）建立最后进攻德国的必要兵力。
（7）夺取据以发动最后进攻的阵地。
鉴于后来发生的争论，把指派给联合王国境内地面部队的进攻任务的纲要同指派给地中海和中东战场的进攻任务的纲要作一比较，是颇有兴味的。联合王国境内的地面部队将“按往后商定的美英联合计划，遇有时机即承担起由陆上展开进攻的任务”。在地中海和中东，地面部队和空军将“对欧洲大陆的轴心国展开进攻”。指派第二项任务的措词较为有力，这似乎反映出了这样一个信念，即地中海是入侵欧洲的较好的基地。诚然，英国军事当局早在1941年1月就已经开始预见到入侵西西里了。这似乎是英国单独作战可能发动的最为可取的进攻之一。上述第三条建议在这场战争中早日消灭意大利，这反映出在制订ABC…1的参谋会议上必定讨论过英国的这项计划了。我们至少可以推断，美国人已经暂时接受了这项计划。
ABC…1中制定的进攻政策产生出了这一总的方式——经济封锁，空袭，外围的军事袭击（特别在地中海地区），然后给予一个推测起来已经大大削弱了的德国以一次“最后”的直接进攻。尽管后来俄国人一再请求，美国人也施加压力，要求提早直接进攻德国权力的中心，但英国的军事和政治领导人还是死抱住这个方式不放。而且使人感到惊奇的是，到1942年的最后几个月，当英美部队可以在战略上采取主动时，他们实际遵循的也是这条路线。
ABC…1不仅奠定了基本战略，而且还列出了对指挥作战具有极端重要意义的若干行政原则。首先就是：连续不断地共同制定计划：
美国和联合王国最两统帅部将在统辖作战行动的战略方针与计划的制订和执行方面不断地进行合作。它们和它们各自的战地司令官将在适当的情况下，在美英两国军队可能联合承担的军事行动的计划与执行方面，进行同样的合作。这种安排也将应用于那些分别承担的计划和行动，因为每一项特殊的计划或行动所需要进行的合作的范围，是在总的政策决定以后互相商定的。
为了实现上一节中所考虑的由最高一级来制定计划，双方同意互派军事代表团，伦敦和华盛顿的地位将完全相等，每一国的首都将成为制订“在该国承担起战略性指挥的责任的地区中进行作战”的计划的场所。两国负责的地区在《报告》的第二号和第三号附件中都详加说明。在这些军事上应严格地取得协调的条文外，参谋会议还建议战争的政治及军事的全面指挥权应交给一个最高作战会议，并建议应在伦敦及华盛顿设置有实权的机构，以处理每一国政府中负责同另一方在公务方面进行接洽的代表们的一切活动，由于这些被认为主要是政治方面的问题而不是军事方面的问题，所以没有列入ABC…1的《报告》中，而是在一份单独的文件里作为一项建议呈交给各自的政府。
1942年以后在欧洲战场上实际发生的那种连续不断的大规模联合作战（由一个英美联合参谋部加以指挥），如果说已预见到的话，那也只是模模糊糊的，而且无论如何要被拖到无限期的将来。ABC…1中考虑到的这种关系是极其有限的：
按照以联合战略方针为基础所制定的计划，每一国要对在某些地区中正常作战的联盟国的所有军队负战略指挥的责任。这些地区在第二号附件一开始就作了明确的规定。
就一般情况而言，联盟国中每一国的军队应在他们自己的司令官的指挥下在他们自己国家负责的地区内作战……
在另一国所任命的司令官的战略指挥下正常服役的两国中任何一国的军队，适当地照顾其兵种，将作为负责执行特殊战略任务的特遣（特编）部队而加以使用。这些特遣（特编）部队将在自己的司令官指挥下作战，而不分成隶属于另一国军队的小队。只有在特别的军事情况下，才可以把正常的战略任务暂予停止。
最后一条行政原则规定：“为了顺利地进行战争，两国中任何一国的军事基地、修理设施及军需物品在必要时可由另一国的军队自由处置。”
鉴于在战争的年代里英军和美军在北非和欧洲实际联合起来的程度，这个文件看来可能是颇为审慎的，但当我们回想到它是在美国还处于和平时期，美国人也还不一定会参战的时候商定的，那末美国军事部门敢于制定这样一个协定的胆量也许已可以获得赞许了。实际上，这个文件并没有法律上的约束力。它必须经两国高级军事和政冶当局的批准。虽然美国的陆军部长和海军部长对这个计划已正式表示认可，总统却始终没有加以认可。不仅如此，整个计划还取决于美国是否向德国正式宣战。但由于这样制定计划，它带来了某种道义上的义务和实际的后果。美国陆军和海军本身部署得就好象马上要同德国开战一样，这就意味着陆海军，特别是海军，将按照ABC…1采取行动。这些“除了作战以外”的行动当然必须获得总统的批准，但是这些行动累积起来，其力量使英美两国在大西洋的合作如此密切，以致在12月7日以后过渡到全面交战状时，并没有立即造成很大的差别。
但是，在太平洋方面就不是这种情形了。ABC…1把太平洋方面各军区的详情细节留给美国、荷兰和英联邦（美荷英）的武装部队当地司令官的代表们随后举行的一次会议去决定。1941年4月，适当的商谈在新加坡举行了。经过了一些相当激烈的争论以后，美荷英会谈达成了一项协定。各自负责的地区全划定出来，保障海上交通和新加坡海军基地的安全这两个目标被宣布为联盟国在远东的“最为重大的利益”所在。一般说来，日本的潜在力量大大地被低估了。起草这项协定的人们认为日本如果面对着坚强的英…荷…美政治阵线，可能不会发动战争，因而提出了一种最后通谍，先期规定了一些界限。倘使日本人的推进，超越了这些界限，就将成为有关各国开战的理由。协定中筹划的部队的战略部署是要求集中在作为主要基地的新加坡，同时守住香港和菲律宾这两个前进基地，从这两处封锁和袭击日本。但考虑到这两个前进基地可能会被攻占，因而也规定了撤退的计划。
当这个协定的文本送给美国陆军参谋长乔治·C·马歇尔将军和海军作战部长H·R·斯塔克诲军上将时，他们在1941年7月3日联合加以拒