间的关系变得很不和谐，那是因为，除别的因素之外，农民的解放不是，也
从来不曾是中国革命的基本目的。
尔夫，《20 世纪的农民战争》，第 292 页。我本人要 用“造反者”一词代替“革命者”。
② 乔尔？S。米格代尔：《农民、政治和革命》，第 5 章。
③ 由于缺乏整章论述，可参看费维恺（本书上卷第 1 章《农业》一节）和马若 孟（本卷第 5 章《农业危机》
一节）说明的情况和不一致的解释。
① 用 R。H。托尼的话说：“没颈”（R。H。托尼；《中国的土地与劳动》，第 77 页）。
第 ７ 章 地方政府的发展
从最早时期开始，中国政治制度的质量，大体上被认为并不比最低层政
府的质量好。晚清政治的理论继承了一个长期以来的争论，即现存官僚政治
制度对地方社会的影响的利和弊。各县若由本地人，而不是由中央选派的外
地人管理，其得失将如何？让地方人士参与政治，官僚政治的国家要承受多
大风险？ １８６０ 年以后国家现代化的需要，又把这些老问题以尖锐的形式提
了出来。如果国家的强盛需要动员民众的力量，通过什么样的地方上渠道才
能最好地得到这种力量？如果国家需要更多的钱，通过什么样的地方机构才
能最顺利地得到钱？在 ２０ 世纪，军事现代化、扩大的和西化的学校系统、新
型的警察力量，所在这一切都需要国家设法更好地控制地方社会，并从中汲
取更多的财源。
就在国家被迫以新的和更有效的方式渗透进地方社会的时候，民众运动
的各种思想也把注意力投向地方政府。民族主义是巨大的动员力量，因为中
国的命运越来越被看作是每个人的事，新的群体要求过问政治。这些群体主
要是那些正在现代化的城市里的商业阶级和新式学校的毕业生，但也包括内
地的一些地主和有科举功名的人士。立宪政府需要一种自下而上的政治发展
模式，合法的国民议会成立以前，必须调查和确认选民资格的合法性。建立
一些地方名流能正规地参与政治的机构，确实背离了清代的旧体制；在旧体
制中，地方名流也参政，虽然也有势力，但一般是非正式的。
这样，来自上面的压力，又加上了来自下面的要求，它们的目的是要改
造中国的地方政治体制。大部分中国近代的政治结构的特征，都产生于这两
种力量的相互作用。哪一种将最后占上风？中国的地方政治是否会因此而变
得更有参与性，或者，这个官僚政治的国家是否会比以前更成功、更细致和
更严厉地控制中国社会？
社会名流在地方政府中的作用
早在现代部门成为 １９ 世纪末期重要的力量以前，晚清社会名流的积极参
与精神，就已从社会及经济的内部条件中产生了。政府谷物贡赋体制的弊政，
引发 １９ 世纪 ２０ 年代下层士绅的抗拒运动，他们以特别联盟的形式向北京提
出上诉；联盟有章程、执事人及非官方的集资，堪称完善。联盟从未得到官
方的认可，成员也容易受到指控。在太平天国叛敌期间，地主名流卷入类似
的团体，但这次采取官方支持的地方团练形式。团练具有社会名流积极参与
的传统特征，但它在职能上并不是严格专门化的。同一地方领导层可以使用
团练于各种用途，如教育和慈善救济工作，很像宗族团体可使用其财源于各
种各样的需要。政府在叛乱年代依靠地方名流的领导，形成了一种新的模式，
即他们带头组织团体和筹款，可以得到官方的保护并取得合法地位。
到 １８ 世纪后期，水道管理已经成为地方管理人才的一个重要的用武之
地。例如，在上海县，地方名流负责疏浚河道，并向地主和商人征集款项。
这种办法超出了特定的社区自愿捐助的原则，主事人具有绅董之类的准官
衔，以表示他们在官府边缘的地位。这种办法称为“官督商办”，这是一种
弥补县级官府统治薄弱的混合制度。①
社会名流的积极参与和官方的支持相结合，也表现在慈善救济方面。例
如，江苏嘉定县以下的行政机构，即由救济站的网状组织发展而来。３１ 个这
样的施粥厂原建于 １８０５ 年，以救济饥荒。在整个 １９ 世纪中，施粥厂的董事
逐渐成为在地方行政中辅助知县的近乎常任的官吏。在他们之下轮换任职的
是村长。随着集镇网络的交错发展和市场地域的分化，地方行政区划也相应
改变。市场社区的政治功能从而正规化，而由地方名流充任准官吏性质的管
理人员。在这些富庶的商业化地区，地方名流的管理功能已渐超越非正式的
调解和特定的社区服务工作——而我们的“士绅社会”的概念常常就是与这
两点联系在一起的。②
城市化使古老简陋的城市服务过时；城市士绅和商人也发现他们自己正
在取得一种新的综合性的行政管理身分。１９ 世纪后期，士绅管理的善堂和商
业公会，正在负起一般城市服务的责任。这是利用传统的社会事业机构发挥
新的作用。到 １９ 世纪后期，也就是说，在现代型商会出现之前，地方官府授
权传统城市组织担负起市政的某些职能。此外，综合职能模式是由专门职能
模式发展来的，而不是相反；救火会担负慈善和民团工作；善堂担负民团、
救火、街道清扫和道路保养。当然，做所有这类工作，都是为了给商业和士
绅宅院创造一个有益的、安全的环境，深合老式的士绅服务的精神。这些社
团的准政府权力，包括征收商业税款。随着这类社会事业机构在 ２０ 世纪头十
年的发展，它们的职权也扩大了。上海市政工程局议董在 １９０５ 年创立，部分
地是受公共租界工部局的成功的启发。在官方直接赞助下，地方绅商受权选
举董事管理城市服务，如道路、电灯和警务。议董具有城市政府职能的更明
① 伊懋可；《集镇与水道：从 1480 年至 1910 年的上海县》，载史坚雅：《中华帝 国晚期的城市》，第
441—473 页。关于地方名流积极参与的兴起，见本书第 1 章《清代权力机构的失衡》与《名流积极精神的
兴起》两节。
② 《嘉定县续志》，卷 1，第 4 — 5 叶。
显的标志是，议董拥有征税和司法权能。①
由社会名流管理的新公共事业，其财政基础必须是在土地正税之外。清
政府已经尽其所能防止地方名流介入土地正税系统，虽然到了 １９ 世纪，某些
土地附加税已由士绅参与的机构征收。然而，一般地说，这类附加税是杂捐，
给地方名流提供了一条介入地方财政系统的合法渠道。和更有名的厘金一
样，这类杂捐可以很容易地扩展为新税源，官府很难监督。２０ 世纪第一个 １０
年的“地方自治”活动，包括举办新式学校和警察，就是利用这类捐税。它
们的征收大多由地方名流管理，他们急切地不让县的办税人员插手这些新税
源。
产生于这类地方活动的一项制度变化，是官方明确规定“地方”征税范
围。在此以前，县政府仅有正税收入的合法“保留”部分，外加非正规的“例
定费”以补知县和下属官吏薪俸之不足。直到 １９０８ 年才建立起地方计税基
准，划定县里名流可以用来作为地方政府新事业经费的税款。在 １９０８ 年的县
治所在地、集镇和村镇的自治章程中，规定土地特别税和附加税为这类新单
位的合法税收。
１９０９ 年，在新组建的度支部的一套大型出版物中，对国家、省和地方财
政范围有详细的规定。②从这些规定中可以看出，地方士绅已经多么深地卷入
征集与动用地方税款的工作。他们向地方商业与服务业征收各种杂税，并把
所收税款用在新组建的县警察部队和新式学校。社会名流参与新教育制度特
别重要，新教育制度迫切需要新税源。现代化的学校在数量上迅速地增加（例
如，在山东，从 １９０３ 年的 １４０ 所增至 １９０７ 年的 ３４２４ 所），成为吸引社会名
流参与的新天地。地方取自商业的捐税大多避开县衙，“由士绅管理和不经
官吏之手”。①
地方名流的管理工作，伴随有大量的理论著作的出现。关注地方政府曾
经是 １９ 世纪 ６０ 年代“中兴”的一个重要部分，当时中国面临随 １９ 世纪中期
叛乱而来的混乱与破坏。②省当局所作的努力，是采用加强传统的控制和宣教
机构以巩固地方税务和秩序的基础：整饬县政，振兴儒家教育，重建地方经
济。与此同时，有的人在寻求新的途径，认为只有找到一种新办法控制社会
名流的能量，帝国体制才能存在下去。争辩者（最有名的是冯桂芬）认为地
方名流多年来非正式的政治势力不是帝国控制的合适基础，需要进一步加强
县级及其以下的行政管理。清代末期的几十年，占主流地位的思想认为，中
国政治体制的复兴有赖于对地方政府所采取的新办法。如何做到这一点呢？
问题是，是否要通过吸收社会名流到地方自治机构中来，从而达到把他们的
力量用于国家的目的，或者，一个向下延伸到村级的更官僚化的控制系统，
是否更适合中国的政治传统。
① 伊懋可：《上海的行政，1905—1914 年》，载伊懋可和史坚雅编：《两种社会之 间的中国城市》，第
240—250 页。雪莉？S。加勒特：《商会与基督教青年 会》，载同书，第 218 页。今堀诚二：《北平市民的
自治机构》，第 23—24 页。
② 《财政说明书》，20 卷。刘善述：《自治财政论》，第 25 页。孔斐力：《中华民 国的地方税收与财政》，
《远东研究中心论文选》，第 3 集（1978—1979 年），第 100—136 页。
① 张玉法：《中国现代化的区域研究：山东省，1860—