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唐代乐舞表演（敦煌莫高窟壁画）
（一）租界的设立
鸦片战争结束后，在中国与英、美、法签订的不平等条约中，均有允许其在五口租地建屋的规定（《中外旧约章汇编》第一册）。这些规定，成为外国在华设立和扩展居留地，并进而演化为租界的条约依据。道光二十三年十月（1843年11月）中旬，英国人首先在上海划定居留地。道光二十五年十一月一日（1845年11月29日），英国人公布了《上海租地章程》。咸丰四年六月（1854年7月5日），英法美三国驻沪领事又公布了《上海英法美租界租地章程》。随后，相继成立了“工部局”、巡捕、“义勇队”。至此，上海外国人居留地成为一个具有行政、征税等权，组织了警察和军队而独立于中国行政管辖之外的“国中之国”。上海三国租界实行统一管理后，由于法与英、美的矛盾，法租界遂独立出去，成立“公董局”。于是，上海出现了英美公共租界与法租界并立的局面。
租界的出现，标志着中国主权遭受进一步的破坏。此后，随着外国势力的进一步侵入，不仅英、美、法等国用各种借口和手段扩大上海租界范围，夺取租界内的司法权，建立“会审公廨”，而且西方列强与日本，在新辟的口岸陆续设立了新的租界。到20世纪初，共有13个国家在中国的10个通商口岸开辟了25个专管租界。
鸦片战争后，由于西方资本主义势力侵入的影响，使社会阶级矛盾更加尖锐，最终导致了太平天国起义。太平军势如破竹，相继攻下了南京、常州、扬州、无锡、苏州，并在河南一带实行禁娼，这就使得大批妓女逃难大军进入上海。1860年6月李秀成率太平军攻打上海，原在西门一带的妓院纷纷搬迁进租界营业。租界娼妓业呈现出一派繁荣景象，“十里之间，琼楼绮房相连缀，阿阁三重，飞临四面，粉黛万家，比闾而居。昼则绵锈炫衢，异秀扇霄。夜则笙歌鼎沸，华灯星灿”（王韬《红豆蔻薄幸诗》）。据同治十年（1871）不完全统计，英租界共有妓院444家，妓女1575人，法租界共有妓院250家，妓女2600人。当时时任上海知县的陈其元在其《庸闲斋笔记》中说：“夷夏揉杂，人众猥多，富商大贾及五方游手之人群聚杂处，娼寮妓馆，趁风骈集，列屋而居，倚洋人为护符，吏不敢呵，官不得诘，日盛一日，几于花天酒地矣。余摄县事时，欲稍稍裁抑之，而势有不能，尝饬洋租地保密稽之，盖有名数者，计千五百余家，而花烟馆及咸水妹、淡水妹等尚不与焉”（《笔记小说大观》第二十一）。在租界恶势力的庇护下，又受西方娼妓制度的影响，近代上海租界妓女卖淫开始公开化，这也是“十里洋场”的一大特点，也是形成近代上海畸形繁荣的社会因素之一。
春宫乐妓图二（清代）
中国私营娼妓制度的发展衍变“公娼制”的兴起与普及（2）
（二）“公娼制”在租界兴起
“公娼制”又称“娼妓检验制度”（Regulation of Prostitution）。这是一种“官督商办”的娼妓制度，即在官府或警察机关的监督之下，妓院由私人开办，妓女按期接受有关性病的体格检查，妓院和妓女按月或按年缴纳妓捐，并依照官府条例公开营业。
近代国际社会首先实行“公娼制”的是法国。它在1798年开始实行妓女注册登记并接受体检，有性病的不准接客而由警察强制送往医院接受性病治疗直至痊愈。这种管理（Regulation）娼妓的检验制度，很快地发展到欧洲大陆各国，这个制度于是从十九世纪起逐渐在世界各国流行开来。
杏花疏影图（清。费丹旭）
英、美、法帝国主义侵略者在向中国输入资本、倾销商品的同时，也把“公娼制”移植到半殖民地的中国。可以这么说，中国的“公娼制”首先兴起于上海租界。从1854年开始，上海“工部局”对租界内的妓院持纵容、姑息的态度，或划定一些地段作为“风化区”，或辟出一些街巷作为妓院的聚集地。妓院只要按时向租界当局登记，并按章缴纳营业税，就是“合法”的，警察对她们予以保护。否则，以私娼论处，禁止营业。1860年代，上海的妓院主要集中在租界的宝善街一带，如公兴里、东公兴里、公顺里等几条弄堂。70年代，原华界上等妓院进入租界后，仍沿称“书寓”，而“私局”、“住家”之名逐渐湮没。这些书寓，大多分布在公共租界的东西画锦里、百花底、桂馨里、北荣里、北华里、北富里、北贵里、尚仁里、久安里、同庆里、日新里等弄堂中。她们为了保持书寓的地位，成立了书寓公所，规定入场唱说的须由公所批准承认资格。发展到后来，只需向公所纳30元大洋即可挂上一块书寓的招牌，渐渐放弃原先只卖艺不卖身的传统而公开卖淫，这是光绪十年（1884）前后的事情。
烟泡妓
同治元年（1862）后，外国妓女的输入也成了租界的特有产物。陈其元《庸闲斋笔记》载：“女闾之盛，已甲于天下，乃自同治纪元后，外国妓女亦泛海而来，骚头弄姿，目挑心招，以分华娼缠头之利，于是中外一家，远近裙屐冶游之士，均以夷场为选胜之地。”外国娼妓，约可分“西妓”和“日妓”两类。西妓主要是白俄和西班牙籍人，她们的活动地点以二洋泾桥为基点。日妓最初在白大桥北头的三盛楼一带活动，后来扩展到公共租界和法租界里，它的前身为东洋茶楼。日本娼妓的一个特点是额外需索不苛求，以求欢为快，这便大大刺激了嫖客们的欲望，一时间门庭若市，极具竞争力。
清吟小班
租界娼妓畸形繁荣的另一面，是梅毒等性病的蔓延，不少外国水手和大兵被传染。针对这种情况，公共租界“工部局”在光绪三年（1877）设立性病医院，对娼妓实行体检。1919年10月上海公共租界工商局设立特别委员会——“淫风调查会”，曾调查得出：上海娼妓甲等为2135人，乙等400人，丙等以及私娼4500人，广东妓女200人，共计7235人。但外国娼妓、台基及其他半公开的娼妓等不包括在内。1920年公共租界工部局发布《妓院领照相章程》，集中反映了工部局当时对于妓院所持的态度，全文如下：
工部局公报云：今日工部局发表妓院领照章程，依据附律，第三十四条及审查淫业会之报告，又经今次纳税人会通过，兹列其条款于左：（一）一家妓院，不可转移又一家。（二）领照者，即开设妓院之人，彼当负责，依法经营。（三）未经工部局之准可，院主不可分租，或抛弃其所经营之妓院。（四）执照之号数牌子，应置入院当路头明显处，始终不可任其污毁，而执照则悬诸院内。（五）上差巡捕及卫生处所，与捐税处人，得随时入院查验。（六）院中妓女姓名年岁国籍，应一一在执照空白处填写；如有更动，宜即报告河南路捕房总巡。（七）院内不许卖易于醉人之酒。（八）院内不许有不正当行为或赌博。（九）院内不许吸鸦片，如有吸烟人入院，应由领照人报告捕房。（十）院内不许使用吗啡，或不正当之药物。（十一）妓女不许在道路或公共处所，或在院门首与窗口招徕游人。（十二）工部局随同执照所发之附告中有云：“妓女不可强其所不愿，而留院中应客。或有病痛，应为之医治，不可略忽。”上述之布告，应置院中显明处，始终不可使文字模糊。（十三）院内应相当卫生，应照卫生所定法则。（十四）不可给任何酬劳于工部商人员。（十五）如有违背上列任何一款，其处罚为取销或吊回执照，或将保证金之全部，或一部分充公。妓女注册式：姓名、年岁、国籍。保证金：由工部局临时酌定。照费半年一元，先缴。同时，附告中还规定：“（一）来照者，需照式填写，自1920年5月24日起，可向黄浦滩7号捐税处领处式格单纸。（二）凡在1919年12月31日，已成立之妓院，始可领照。（三）一院至多许容十妓。或较少之数，即以1919年12月31日之人数为准。（四）妓院之地主，将与以通告，谓其地已作妓院屋之用。（五）自本年6月1日起，妓院执照存根，将在捐税处陈列，每日任人参观。（六）妓院若在学堂附近，不可领照。（七）妓女招徕游人，有犯法律者，得将执照吊回。（八）自6月14日起，开妓院而不领照，当被控诉”（谢吾义《民初上海娼妓一瞥》）。
随着“领照章程”的施行，租界里的“公娼制”从此就进一步完善起来。
叫妓女伴酒的“局票”
中国私营娼妓制度的发展衍变“公娼制”的兴起与普及（3）
（三）警察制度的推行与“公娼制”的普及
光绪二十六年（1900）以前，除租界以外，中国各城市都没有正式的警察，维持治安的任务由驻防军队和衙门中的捕役负责。光绪二十八年（1902）初，袁世凯托日本驻华公使聘请日本警视厅警官三浦喜传为警务顾问，同时派赵秉钧和三浦喜传一起参照外国条例，拟定出警务章程。袁世凯以赵秉钧为总办，在保定创办巡警局，同时创办了巡警学堂。不久，一支500人的巡警队组成，分布于保定城乡内外，以维护治安。这大概要算中国警察之始。
光绪三十一年（1905），在袁世凯的建议下，清朝廷增设巡警部，以徐世昌为尚书，赵秉钧为右侍郎，毓郎为左侍郎。光绪三十二年（1906）初，袁世凯又奏请从天津、保定抽调巡警官兵1000余人进京，改组北京巡警机构，或立内外城巡警厅。这年底，为配合立宪运动，巡警部改为民政部，统率京师内外城巡警