京，改组北京巡警机构，或立内外城巡警厅。这年底，为配合立宪运动，巡警部改为民政部，统率京师内外城巡警厅。与此同时，在不少省份还设置巡警道，以推行警察制度。
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京师巡警部成立之后，即首先在北京施行了“公娼制”，巡警部发给妓院营业执照，准其公开营业，并按期抽收妓捐。《清稗类钞》载：“警署立，又实行保卫，各妓衣服丽都，彻夜来往。老妓见之，咸谓别有天地，非复人间也。”就全国而言，公娼制是随着民政部所辖各省巡警道的设置，逐渐推行于各省的。于是，从光绪末年至宣统年间，除了早有花名的北京、上海、南京、宁波、厦门、广州、天津、重庆、汉口、福州等口岸城市外，又出现了诸如济宁、开封、长沙、昆明、兰州、沈阳、张家口等众多娼妓盛行的内陆城镇。
妓女按月缴纳妓捐者为公娼，而不交妓捐的妓女则是私娼。公娼同古代的官妓有以下几点区别：1、公娼的法律地位与良民平等，官府并不强制她们为娼；2、公娼必须公开挂牌营业，照章纳税；3、公娼并非官府直接经营，而纯属妓院老板和领家私人经营；4、公娼要接受性病检查。比如，北京就专门成立了妓女检治所，地点在宣武区骡马市大街东口路北。该所对前门外以西一二三等和莲花河、四圣庙、黄花苑三等下处的在册妓女制定了分批、分期检查制度，对染病轻微者，规定按时服药；对病重者，则发给妓院一张禁留客的通知，由妓院贴在妓女室内门后墙壁上，告诉嫖客不要到那里去“住局”或“开铺”。但妓院老板通过行贿送礼，检治所可以免发禁止留客的通知。可见在娼妓制度合法存在的社会里，检治所不过是个摆设。随着娼妓业的发展和花柳病的急剧扩散，江湖外科医生应运而起，在许多大城市和小城镇，“花柳专科”、“专治杨梅恶毒”的招牌触目皆是。报纸上也连篇累牍地登载治疗性病的广告。
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公娼公开挂牌，照章纳税成为“合法”妓女，其领牌照税，名曰“花捐”。“花捐”名目繁多，主要有：
（1）牌照费。每一妓女须领一张，牌照每年更换一次。
（2）局徽。即出局陪客饮酒作乐的许可证。
（3）宿徽。即陪客住宿的许可证。
（4）筵席捐。此项捐税向嫖客征收。
（5）销号手续费。妓女从良或停业，须销号，要纳一定数量的手续费。
民国4年据《汉口警察捐一览表》记载，收取妓女的各种捐税合计银洋55500元，占该表所列24项捐税的第二位，成为地方财政的重要来源。
中国私营娼妓制度的发展衍变“公娼制”的兴起与普及（4）
月份牌上的妓女
“公娼制”在清朝被推翻后，依然被“民国”保留了下来。民国六年（1917）奉天省警察厅颁布的《管理妓馆营业规则》可见一斑：
第一条 凡开设妓馆者，由执事人取具妥实铺保或同业之五家保结，书明姓名年龄籍贯地段门牌号数房屋间数娼妓等次人数妓馆字号，其院内家人雇工搭住之妓女姓名年龄籍贯，并四寸相片，先期呈请本厅核准注册，发给执照后方准开市。
第二条 凡妓馆中家人雇工人有新添或他去者，均须报告本厅或由该执事人就近报告该管分署转报。
第三条 妓女有新添或他去者，于二日内持照到本厅行政科填销册籍。
第四条 妓馆欲歇业或他徙及换掌班时，应将该执照缴销或更换。
第五条 凡开妓馆者不得在本厅指定地段之外，如指定地段实无空房可于该处附近或其他僻静之区，禀请本厅派员查验无妨始准暂时开设，至指定地段出有空房饬令迁移时，应即迁居以符定章。
第六条 妓院门口须悬挂木牌书明班名等次，夜间以镜灯代之。
第七条 领取执照后当即赴本厅收捐处照章纳捐，以后由初一日至初四日为上捐之定期，不得越限或漏捐。
第八条 妓馆开盘摆酒开弦出堂留客须有一定价额，并将价额开明分贴各房，俾游客知悉。不得额外多索。
第九条 妓女年未满十六岁者不准留客，并不准招致良家妇女或窝藏来历不明之妇女。
第十条 妓馆不得聚赌打牌及陷匿不法之人，如有浪掷金钱形迹可疑者，应秘密查明报告该管分署。
第十一条 凡妓馆如遇醉汉无赖及恃势骚扰者，当即禀告该管分署查办，不得呼集众人雇工自行抗拒或纷争。
第十二条 妓馆虽许作乐唱戏，但上午未及八钟下午已过十一点不得作乐歌唱，妨害邻家之安眠。
第十三条 妓女不愿为娼或欲从良时，领家不得故反本人之意强为拦阻，平时不得有凌虐等情。
第十四条 妓女所居各房须开相当之窗户疏通空气，院内及便所当勒令雇工洒扫清洁，不得堆积秽物妨碍卫生。
第十五条 妓女有病时当即延医诊治殷勤扶持，如系传染病当即送医院调治以免传染。
第十六条 各妓女须于院内招待外客，不得冶容艳妆徘徊道路或坐立门外牵拉游客。
第十七条 妓女不准乱扣客人衣服及强摄钱财或破坏隐匿其重要物件，万不得强留游客。
第十八条 妓女非实受领家虐待不得捏造虚词诬控或串通客人潜行逃匿。
第十九条 违犯本规则者照违警罚法分别处罚。
第二十条 本规则自公布日施行。
（《奉天全省警察报告书》）
1928年国民政府定都南京以后，“公娼制”逐渐趋于完善，在全国各地具有相当规模。
民国名妓像
中国私营娼妓制度的发展衍变民国时代娼妓的畸形繁荣
五民国时代娼妓的畸形繁荣
娼妓众多，是民国社会特殊的一幕，也是民国社会病态的体现。1917年，英国社会学家甘博尔（S。D。Gamble）曾对世界八大城市的公娼人数与城市总人口的比率作过调查，其结果是世界八大城市中，公娼人数与城市总人口的比例以中国的上海、北京为最高。
民国时的广告画
30年代初，金仲华在《妇女问题的各方面》中说：“目前我国都市中娼妓的众多，是无可讳言的事实。在实行禁娼的地方，私娼特别多；在开放娼禁的地方，公私娼一样众多；而除去公私娼外，还有种种变相卖淫和以卖淫为副业的妇女，统计起来也可以成为一个很大的数目。”1935年，罗琼在《娼妓在中国》一文中也论述道：“即使在业女工，往往因工资减少，不得不把卖淫当做副业。都市中间是这样，农村中间也因连年灾荒，农妇数量大增，单就上海一埠已有公私娼妓10万左右。南京私娼也有3000余人；北平因为迁都关系，妓女一度冷落，但至今尚有2000余人；汉口一市亦有1435人。”
据《申报年鉴》、《近代中国娼妓史料》等所载资料推算，自1948年至1949年5月，分布在全国的妓院约近万家，其中上海800余家，天津500余家，沈阳144家，长春60余家，保定26家，张家口32家，西安375家，厦门46家。在一些大城市，公娼、私娼数量与当地人口的比例在1∶150～200之间，比例相当大。因此，民国时期，娼妓超过历史上任何一个时代。娼妓之业日兴，卖淫之风日炽，从繁华都市到乡间城镇，从东南沿海到边远省份，到处是艳帜高张，妓院林立。一位国民党大员甚至说“没有娼妓还成什么城市”！所以，也就有了“无妓不成市”的说法，实在是绝妙的讽刺。
清光绪庚子年（1900）以后，京师警察厅将内城妓院迁至城外，发照收捐，准其公开营业。当时经官方许可的妓院共有373家，计有：头等的78家；二等的100家；三等的172家；四等的23家。其中一等和二等多集中在前门外的八条胡同，故称为“八大胡同”。计有：韩家潭、石头胡同、胭脂胡同、百顺胡同、纱帽胡同、朱家胡同、博兴胡同、王广福斜街。这是比较普遍的一种说法。
民国时北京名妓杨翠喜
辛亥革命后，一批新上台的权贵们志得意满，姿意享乐，八大胡同的妓院成为他们经常出入的场所。同时，参众两院不公开的派系斗争、保皇派复辟帝制的幕后活动，也多在妓院进行，故当时有“两院一堂”的说法。
自民国元年至五四运动以前，妓院在八大胡同附近又有了相当的发展，社会上曾流行过“王蔡朱百柳，石广火燕纱”的说法，总括了前门外十条妓院集中的胡同，北京公娼呈逐年增长趋势。1918年，北京公娼为3880人，私娼大约7000人。
民初北京名妓王喜凤
天津是水陆码头，通商大埠，《辛丑条约》签定后，有九个国家相继在天津强占租界。其中妓风最盛的是法租界、日租界。
法租界当局最初在三义里及大庆里开辟娼寮区，设妓院百余家，并划定大庆里的妓院专门接待中国嫖客，三义里的妓院专门接待外国水手与大兵。当时，驻在天津的法、美、英、意等国的大兵都来此寻欢作乐、酗酒斗殴。1926年法租界取消娼寮区后，妓女们摇身一变成了“饭店小姐”，实际上是暗娼。这些“饭店小姐”自抬身份，很讲“派头”和“排场”，大体可分为三等。较高一级的，分散在惠中饭店、国民饭店、交通旅馆、北辰饭店、巴黎饭店、世界饭店、国际饭店；其次的，分散在颐和园饭店、佛照楼旅馆；再次的，是住在长发栈等较差的旅馆。此风一开，饭店、旅馆顿时生意兴旺，天津劝业场一带遂有了“小巴黎”之称。据统计，至1943年10月，法租界领取执照的此等“饭店小姐”妓女已达2667人。
哈尔滨的中国娼妓业产生于1906年，分布在道外区�