根据地已经是东北局领导成员的共识了，但是在如何建立根据地的问题上认识差距较大。有的成员虽然同意退出大城市，但总是不愿意走得远一些，总希望找个机会再打回大城市来，因此，总是不忘马上找机会与国民党军争夺沈阳、长春等大城市。
经过深思熟虑之后的12月28日，中共中央发出了由毛泽东起草的给中共中央东北局的“建立巩固的东北根据地”的指示。这一指示就是后来被收入《毛泽东选集》的重要文章（建立巩固的东北根据地）。
毛泽东在这个具有纲领性质的指示中明确告诉东北局：目前“我党在东北地区的工作重心是群众工作”。如果不抓紧群众工作，“我们在东北就将陷于孤立，不能建立巩固的根据地，不能战胜国民党的进攻，而有遭遇极大困难甚至失败的可能”。毛泽东要求中共所有的干部和军队，必须给东北人民以看得见的利益，要下决心与东北人民打成一片，要彻底扫除干部中一切不经过自己艰苦奋斗，流血流汗，而依靠意外便利，侥幸取胜的心理。
其核心意图是在东。北、西满建立军事政治根据地。毛泽东指出：“我党现时在东北的任务，是建立根据地，是在东满、北满、西满建立巩固的军事政治的根据地。”“建立这种根据地的地区，现在应当确定不是在国民党已占或将占的大城市和交通干线”，“也不是在国民党占领的大城市和交通干线的附近地区内。”“建立巩固根据地的地区，是距离国民党占领中心较远的城市和广大乡村。”
他并预见到东北斗争的艰苦性，要求东北全党全军放手发动群众，逐步积蓄力量，准备在将来转人反攻。还具体制定了东北人民自治军的战略部署和战斗任务，要求迅速在西满、东满、北满划分军区和军分区，将军队划分为野战军和地方军。将正规军队的相当部分，分散到各军分区去，放手发动群众，消灭土匪，建立政权，组织游击队、民兵和自卫军。以便稳固地方，配合野战军，粉碎国民党的进攻。一切军队，均须有确定的地区和任务，才能迅速和人民结合起来，建立巩固的根据地。
毛泽东关于建立巩固的东北根据地的指示，进一步明确了东北局和东总的工作方针和任务，指明了新形势下发展壮大人民军队在东北的力量，同国民党作长期斗争，最后夺取全面胜利的途径，对东北根据地的开创具有决定性意义。
34．“新老合编”的曲折发展
为彻底纠正“招兵买马”的错误扩军方式，对新扩充部队进行整顿，解决组织不纯、成分不纯等问题，东北局领导人提出了实行新老部队合编的建军原则。
关于“新老合编”问题，彭真、程子华早有意识，因此，提出得最早。还在1945年10月19日即注意到了。如在《关于黄部与新部队合编等问题的电示》中他们就曾指出：运昌：黄永胜所属教2 旅之第1 团留锦州与新部队混编，并由你们具体商定。
彭、程10月19日但此时的新老合编方式主要是采取混编的形式，即新老部队均按原建制混合编成，故“招兵买马”而来的部队因此保留了下来，这就留下了叛乱的基础。“
10月23日，中共中央领导人在关于黄（永胜）、张（秀山）所率两个团留热河开展工作给林枫的指示中因看到了新扩充部队成分太杂等问题，也提到了新老合编问题。该电说：承德、平泉之线苏军已撤，我在热河尚无主力并无人主持；国民党军队已到北平，可能很快向古北口、承德进攻，如热河被国民党控制，对我整个局势将极不利。因此，决定黄永胜、张秀山及其所率之两个团，并干部200 人，即留热河，迅速与新发展之部队合编，并建立政权，发动群众，准备作战。
根据中共中央以上指示，热河区分委于10月26日部署了新老部队的合编工作。该部署具体内容为：热河主力为两个旅，共约9000人（地武在外），大部是新发展起来的，老基础只1000多人，又因干部太弱，不易掌握，不能很快执行战斗任务。
黄张带过来的两个团，均为老部队，基础很好，急需人员和武器装备。
为此，我们准备以黄张之两个团为基础，同原热河两个旅合并，以充实和加强这两个旅作为机动部队。
10月四日，承德地区的新扩部队也在积极着手整编工作。并表示：“我们同意军队整编，热河野战军加强地方军骨干的指示，我新扩部队已有前部发生拖抢逃跑叛变事，我们现正准备迅速整编军队，加强保卫热河之动员工作，为正确执行新老合编的有关原则和规定，11月1 日，林彪、彭真发出关于整编军队与扩兵问题的指示。该指示指出：”战胜顽军和争取确保东北的中心一环是整编已有之兵团，成为强有力的野战军，并且继续放手地大规模地扩兵。
“扩大新兵的办法有两种：一种是由老部队一个个扩来补充各连队，用这种办法来扩大是很慢的。另一种是找到工人农民学生中的群众领袖或用新兵去扩兵，扩来一班即编一班，扩来一排一连一营即编为一排一连一营等。他们的领袖即任班排连营长或副的，另由老的干部或战士任正的或副的，并派政委教导员指导员等。经验证明这样便可以极迅速地获得扩大，这些扩兵英雄，这些新的正的或副的排连营团长等也许不是党员或党龄很短，但他们是群众领袖与战士群众与当地居民有血肉联系，其中大部分很快地可以培植为优秀的干部，老部队外来干部与他们一结合便可以很快地在当地生根。
“新老部队合编是使新的兵团迅速成为有力野战兵团的主要方法之一，但合编时老部队不应过于分散或平均混编，致令合编后丧失其突击力量和倡导作用，但也不应过于集中，这样便不能迅速巩固与提高多数新的部队。
“例如，以一个老团与二至三个新团合编时应该以两个老的营为基础把一个最差的新的团补充进去，成为一个主力团，另以一个营作基于扩编为一个次等的主力团再由老团中抽调干部去加强另一个新的团领导，这样来编成的旅很快即可以成为一个有突击力的野战兵团。
“上述指示各级首长须切实研究传达，并切实执行。”
12月8 日，东北局为与敌长期斗争，建立根据地，就合编新老部队的具体布置，发出致林彪、陈云、高岗、吕正操。彭真并报中央电，该电指出：我们独占东北目前已不可能，沿长春路各大城市将为国民党所接收。我在北宁线作战，因主力初到已不可能阻止国民党沿北宁线之进逼。因此我们同顽军的斗争应该有长期的准备，同时为了解决目前主力没有后方与广大的阵地作依托之困难，以及加强新编兵团之作战指挥能力起见，将主力与新成立兵团合并指挥单位，组成野战兵团并成立军区基干兵团及县的武装因此提出以下布置：（一）以黄克诚师与李运昌部合并指挥单位，担负山海关至锦州大凌河以西沿线之作战，由李、黄负责另组成一地方性之基于兵团以共同创造热边根据地。
（二）暂以梁、杨、罗三师组成一纵队与李黄均直接归林指挥。以李、吕组成之后方为后方，担负由大凌河以东至奉天沿北宁线之作战，并协助创造辽西根据地。此一纵队将留作为作战重点转移之机动力量。
（三）邓克明旅、赵承金旅与24旅直属于吕、李指挥，除参加沿北宁线作战外，首先必须集中力量解决新民、彰武、法库之土匪并负担掩护根据地工作之开展。
（四）有近登陆之罗舜初部（约1。4 万人），将置于沈阳以南辽阳以西地区（包括辽阳鞍山）。同程。曾、唐部合并指挥单位，担负沈阳东北、铁岭、清源线，以及沈阳以南及辽河以东广大地区保安3 旅即作为该区域之地方基干兵团。
（五）万毅部与聂、张部合并359 旅与周保中部合并，除留相当数量建立地方基干外，组成两个纵队（至少5 个旅），统归高、周、陈指挥
（六）萧华部（包括吴克华）就现划定地区创造安东沈大——山区根据地，并以适当的力量控制安东至普兰店之线确保各海口外，应加强海城至营口线之机动作战力量，
（七）北满、西满各军区之划分地方部队之组成及作战重点之确立，请高、陈、李、吕作具体布置，并电告我们。
以上一类的“新老合编”措施，尽管取得了明显的效果，但仍然未从根本上解决新部队的哗变问题。
12月14日，林彪基于从10月起不断发生的新部队哗变以及不断采取的“新老合编”措施成效欠佳的实际，向中共中央及东北局发出请示电，该电指出：中央、东北局、李、吕。
在东北新成立之10多个旅，成分皆极坏，皆缺乏政治认识，流氓。土匪、宪兵、警察、伪军甚多，真正的工农成分亦被带坏，这些部队，则全无战斗力，对群众纪律极坏，不但不能发动群众，反而成为群众对我之不满，不但不能消灭敌人，反助长敌人之士气，不但不能打土匪，且受土匪之勾引，对此种部队如单独成为纵队及旅，皆须极长时期安定环境的训练，不断成为有力的战斗部队，我军既无此种客观条件，则此种纵队与旅将来有逐渐垮台下去的可能，我意应将此种部队以团为单位配属于华中与山东来之各旅，使每旅成为四团，而将新部队之旅以上的指挥员担任指挥老部队。
林彪1945年12月14日23时林彪的上述合编方式，已比前两类合编方式有了明显的进步。其实际上是采取了将新部队以团为单位配属于八路军和新四军的旅级部队，并限每旅只配一个新部队的团的办法，来影响改造新扩部队。12月16日，林彪对新老合编问题有了新认识，遂又致电东北局和中央，指出：我真亥及元十时两电谅达。鉴于中央苏区时李德成立新的师与新的军团的教训。故提议将新部队以团为单位配置各